Отдельные источники муниципального права

В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Это справедливо и для вопросов местного самоуправления, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации. Федеральные конституционные законы, федеральные законы могут предусматривать возможность принятия в сфере исключительного ведения Российской Федерации подзаконных актов органов государственной власти РФ, законов субъектов РФ, правовых актов органов государственной власти субъектов, органов местного самоуправления. Причем принимаемые в этой сфере законы и другие акты субъектов РФ, акты муниципальных образований должны соответствовать не только законам федерального уровня, но и подзаконным актам органов государственной власти РФ, принятым на основе и в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами.

Значительная часть вопросов организации и деятельности местного самоуправления относится к сфере совместного ведения. Необходимо заметить, что не только пункт "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ очерчивает вопросы местного самоуправления, относящиеся к сфере совместного ведения. На это нацелены и другие пункты указанной статьи. Например, п. "в" относит к сфере совместного ведения вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, в том числе теми, что находятся в муниципальной собственности. Таким образом, регулирование вопросов собственности на землю, другие природные ресурсы (содержание права собственности, субъекты и объекты права собственности, общий порядок осуществления правомочий собственников) - исключительно федеральное полномочие. Определение же порядка владения, пользования, распоряжения конкретными земельными участками, участками недр и т.д. (регулирование управленческих отношений) входит в сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно п. "ж" к сфере совместного ведения относится координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита. Он распространяет свое действие и на соответствующие отношения с участием органов местного самоуправления. Аналогичную муниципальную составляющую имеют и другие пункты ч. 1 ст. 72.

 

2.2. Полномочия федеральных и региональных органов власти.

 

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ закрепляет федеральные и региональные правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления (ст. ст. 5, 6).

К полномочиям федеральных органов власти относятся: определение общих принципов организации местного самоуправления; правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах ее полномочий по предметам совместного ведения прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном законом.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относятся: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных Законом от 6 октября 2003 г.; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ.

 

2.3. Полномочия муниципальных  образований.

 

Правотворческими полномочиями в сфере местного самоуправления обладают и муниципальные образования в лице местного населения или органов местного самоуправления. На основе и в соответствии с федеральными и региональными законами они устанавливают для себя конкретную модель местного самоуправления.

Правотворческие полномочия муниципальных образований распространяются на установление их границ и состава территории, собственной компетенции, форм, порядка и гарантий непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, наименования и полномочий выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, срока полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, видов, порядка принятия и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов, статуса и социальных гарантий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, оснований и порядка прекращения их полномочий, гарантий прав должностных лиц местного самоуправления, условий и порядка организации муниципальной службы, экономической и финансовой основы местного самоуправления, исторических, национальных и иных особенностей организации местного самоуправления.

К числу правотворческих полномочий муниципальных образований относятся также утверждение местных бюджетов и отчетов об их исполнении, установление местных налогов и сборов, регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, разграничение полномочий разных органов местного самоуправления и др., а также вопросы, не исключенные из ведения муниципальных образований и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Отдельные источники муниципального права

3.1. Международные договоры Российской Федерации.

 

Уступая по юридической силе Конституции РФ (только она непосредственно воплощает государственный суверенитет России), а следовательно, и законам РФ о поправках к Конституции РФ, международные договоры обладают приоритетом по отношению к иным актам российского законодательства. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Для отечественного местного самоуправления основополагающим международным актом является Европейская хартия местного самоуправления. Существует точка зрения, согласно которой Хартия по юридической силе выше Конституции РФ6, однако с этим вряд ли можно согласиться.

Совет Европы, признавая роль местных сообществ в развитии демократии, создал в 1957 г. Постоянную конференцию местных и региональных властей европейских стран (с июня 1994 г. - Конгресс местных и региональных властей Европы). Конференция в 1968 г. выступила с предложением принять в целях защиты и усиления самостоятельности местных властей Декларацию принципов местного самоуправления. Инициативу поддержала парламентская Ассамблея Совета Европы, и такая Декларация была принята. Постоянная конференция вынесла на рассмотрение Комитета министров Совета Европы подготовленный на основе Декларации проект Европейской хартии местного самоуправления. В окончательном виде Хартия была принята Комитетом министров в июне 1985 г. в форме конвенции и открыта к подписанию 15 октября того же года. В этот день Хартию подписали Австрия, Бельгия, Дания, Франция, ФРГ, Греция, Италия, Лихтенштейн, Люксембург, Португалия, Испания. В последующем к ним присоединились другие европейские страны. 28 февраля 1998 г. министр иностранных дел РФ подписал от имени Российской Федерации Европейскую хартию местного самоуправления. 11 апреля 1998 г. Президент РФ подписал Федеральный закон о ратификации Хартии.7

Европейская хартия местного самоуправления содержит принципиальные положения об организации местного самоуправления. Ряд из них странами, ратифицировавшими Хартию, обязательно должны вводиться во внутреннее законодательство. Среди названных положений:

- признание и, по возможности, закрепление в конституции государства принципа местного самоуправления (ст. 2);

- определение местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Данное право реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Согласно ст. 3 "это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом";

- указание на то, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставления органам местного самоуправления иных полномочий для выполнения конкретных задач. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Статус местных выборных лиц также должен обеспечивать свободное осуществление их мандата. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными (п. п. 1, 2, 4 ст. 4, п. 1 ст. 7);

- допущение изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (ст. 5);

- увязывание административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, целями обеспечения законности и конституционных принципов. Административный контроль может включать контроль целесообразности, но в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления (п. 2 ст. 8);

- закрепление права органов местного самоуправления в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. По меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом (п. п. 1 - 3 ст. 9);

- закрепление права органов местного самоуправления при осуществлении своих полномочий в рамках закона сотрудничать и вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес (п. 1 ст. 10);

- закрепление права органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления (ст. 11).

 

 

 

3.2. Муниципальные правовые акты.

 

К числу подзаконных источников муниципального права относятся акты муниципальных образований, органов местного самоуправления. Занятие правотворческой деятельностью вытекает из правовой природы местного самоуправления и является выражением народовластия.8    Муниципальный нормативный акт (нормативный акт местного самоуправления) - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее, изменяющее общеобязательные правила. В число муниципальных правовых актов наряду с нормативными актами входят акты индивидуальные, правоприменительные, содержащие индивидуальные нормы.

В ряду муниципальных нормативных актов центральное место занимают уставы муниципальных образований. Устав представляет собой комплексный, кодификационный акт. Органы местного самоуправления в рамках собственных правотворческих полномочий принимают и иные нормативные правовые акты.

 

3.3. Договорные источники.

 

Определенное место в системе источников муниципального права занимают нормативные договоры.           В 90-е годы XX в. активно заключались договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, предметом которых были и вопросы местного самоуправления.  Так, п. 1 ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) от 29 июня 1995 г. определялась необходимость разграничения полномочий исполнительных органов власти РФ и Республики Саха (Якутия) в сфере разработки и реализации общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 27 мая 1996 г., в частности, к предметам совместного ведения сторон Договора были отнесены формирование финансовой и экономической основы местного самоуправления в области и в округе (ст. 2), право областных и окружных органов власти устанавливать административную ответственность за нарушение актов органов местного самоуправления (ст. 10).9         Однако в настоящее время практика заключения таких договоров и соглашений в связи с негативным отношением к ним федерального центра пошла на убыль. Наблюдается процесс расторжения ранее заключенных договоров. В деле разграничения предметов ведения и полномочий федеральный центр делает ныне акцент не на договорном, а на законодательном механизме.     В то же время договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий крайне важна в так называемых сложноустроенных субъектах Федерации (Иркутская, Тюменская области), в состав которых входят другие субъекты Федерации. И те, и другие имеют равный статус, равные предметы ведения и полномочия, в том числе в сфере местного самоуправления. Представляется, что четко разграничить предметы ведения и полномочия в сложноустроенных субъектах Федерации без заключения договоров и соглашений невозможно.