8). Административно-правовые отношения
«не закрыты» для кого-либо из возможных
участников правовых отношений вообще.
Наличие правомочий, представляемых административно-правовой
нормой, либо возложение ею же определенных
обязанностей — единственное условие,
при соблюдении которого каждый, кто функционирует
в сфере государственного управления
или же заинтересован в ее нормальном
функционировании, может быть инициатором
их возникновения либо прекращения. Это
означает, что
административно-правовые отношения
могут возникать по инициативе
любой из сторон: исполнительных органов
и их должностных лиц, государственных
коллективов, граждан и т.п.
Особенностью же их является
то, что возникать они могут,
в отличие, например, от гражданско-правовых
отношений, вопреки желанию или
согласию второй стороны.
9.Между сторонами административно-правовых
отношений возможны споры. Например,
гражданин не согласен с действиями
в его адрес со стороны исполнительного
органа (должностного лица). Он, их
оспаривает в установленном порядке
(например, обжалует). Для разрешения различного
рода административно-правовых споров
установлен, как правило, административный,
т.е. внесудебный, порядок, суть которого
заключается в том, что полномочный исполнительный
орган (должностное лицо) рассматривает
спор и в пределах своих полномочий принимает
одностороннее юридически-властное решение
по данному спору
10).Если для гражданско-правовых
отношений характерна ответственность
одной стороны перед другой, то
для административно-правовых отношений
установлен иной порядок. Нарушение
одной из сторон такого правоотношения
требований административно-правовой
нормы не влечет ответственности одной
стороны перед другой. Нарушение требований
административно-правовой нормы квалифицируется
как действие, направленное против публично-правового
интереса. Соответственно ответственность
наступает перед государством в лице полномочного
исполнительного органа (должностного
лица), который самостоятельно и в одностороннем
порядке воздействует на виновную сторону
(будь то физическое или юридическое лицо),
применяя установленные меры административной
или дисциплинарной ответственности.
Следует обратить внимание на
тот факт, что КоАП предусматривает,
что только судья, рассматривающий
дело об административном правонарушении,
вправе при отсутствии спора одновременно
с наложением административного взыскания
решить вопрос о возмещении имущественного
ущерба, причиненного административным
правонарушением. В подобных случаях наступает
ответственность одной стороны перед
другой в рамках административных правоотношений.
В случаях, когда вопрос о
возмещении имущественного ущерба
по делам об административных
правонарушениях рассматривается
иными уполномоченными на это
органами (должностными лицами), такое
возмещение разрешается в исковом
порядке.
2.Юридические
факты в административном
праве.
Для возникновения, изменения
или прекращения административно-правовых
отношений требуется наступление
условий, предусмотренных административно-правовыми
нормами. Это — юридические
факты, т.е. обстоятельства, при
которых в соответствии с требованиями
соответствующей нормы между сторонами
должны (или могут) возникнуть конкретные
правоотношения. В качестве подобных обстоятельств
выступают, как правило, действия или события.
Действия являются результатом
активного волеизъявления субъекта.
Они могут быть правомерными, что означает
их полное соответствие требованиям административно-правовых
норм. В качестве юридических фактов выступают
правомерные действия граждан, их объединений
и всех иных возможных участников административно-правовых
отношений.
Например, подача гражданином жалобы
влечет за собой возникновение
конкретного административного
правоотношения между ним и
адресатом (как правило, исполнительным
органом, должностным лицом).
Особенностью юридических фактов
по административному праву является
то, что основным "видом правомерных
действий служат правовые акты субъектов
исполнительной власти, имеющие индивидуальный
характер, т.е. относящиеся (адресованные)
к конкретному лицу и делу. Их прямое юридическое
последствие — возникновение, изменение
или прекращение административно-правового
отношения. Например, приказ о назначении
на должность влечет за собой возникновение
государственно-служебных отношений,
являющихся разновидностью административно-правовых.
Неправомерные действия не соответствуют
требованиям административно-правовых
норм, нарушают их. Это — дисциплинарные
проступки или административные правонарушения
как наиболее характерные для сферы государственного
управления. Они влекут за собой возникновение
административно-юрисдикционных правоотношений.
Неправомерным может быть также и бездействие
(например, непринятие службой внутренних
дел необходимых мер по обеспечению общественного
порядка).
События — это явления, не
зависящие от воли людей (например,
смерть, стихийное бедствие и проч.).
3.Виды
административно-правовых
отношений.
Учитывая многообразие сферы
государственного управления, можно
сделать бесспорный вывод о
том, что и административно-правовые
отношения, складывающиеся в ее
пределах, различны по своему
характеру, содержанию и направленности.
Отсюда — возможность их видовой классификации
по определенным критериям, выработанным
наукой административного права.
1. Основные и неосновные административно-правовые
отношения.
Несмотря на известную условность
данного критерия, имеется достаточно
оснований для того, чтобы из общей массы
самых разнообразных административно-правовых
отношений выделить:
а) административно-правовые отношения,
непосредственно выражающие основную
формулу управляющего воздействия
(«субъект — объект»), в которой наиболее
отчетливо проявляется властная природа
государственно-управленческой деятельности.
Имеются в виду собственно властеотношения,
складывающиеся между обязательными элементами
любой социальной системы, трактуемой
в управленческом смысле.
Эта группа административно-правовых
отношений вполне закономерно
может характеризоваться в качестве
основной, так как в данном
случае правоотношения в максимальной
степени причастны к упорядочивающему
воздействию на социальные связи,
т.е. к основному функциональному
назначению управления. Они отчетливо
выражают присущую управлению авторитарность,
т.е. приоритет воли субъекта управления.
Это прежде всего отношения между вышестоящими
и нижестоящими звеньями механизма реализации
исполнительной власти, между руководителями
и подчиненными им по службе административно-управленческими
работниками, между исполнительными органами
(должностными лицами) и гражданами, несущими
определенные административно-правовые
обязанности, и т.п.
б) административно-правовые отношения,
складывающиеся за рамками непосредственного
управляющего воздействия на тот или иной
объект, но органически связанные с его
осуществлением. Иначе говоря, они выходят
за рамки взаимодействия субъекта и объекта.
Суть такого рода правоотношений
в том, что они представляют собой связи
между несоподчиненными сторонами управленческого
процесса. Отсюда — отсутствие свойственной
управлению властности, так как участники
правоотношения равноправны («субъект
— субъект»). Так, два министерства могут
вступать в отношения, связанные с необходимостью
подготовки совместного правового акта
или согласования взаимных управленческих
вопросов. Такого рода управленческие
связи необходимы прежде всего для создания
нормальных условий реализации исполнительной
власти, в частности для подготовки к последующему
управляющему воздействию (например, на
основе совместно принятого правового
акта). Фактически они служат организационно-правовой
предпосылкой собственно властеотношений.
Очевидно, что административно-правовые
отношения первого вида занимают главное
место в механизме реализации исполнительной
власти, о чем свидетельствуют и иные варианты
квалификации этих правоотношений.
2. Внешние и внутриорганизационные
административно-правовые отношения.
В соответствии с данной классификацией
правоотношения подразделяются на:
а) возникающие в рамках внутренней
деятельности органов управления
(решение структурных и кадровых
вопросов, распределение обязанностей
работников управленческого аппарата,
определение их ответственности
и т.п.);
б) возникающие в рамках внешней
сферы управления, т.е. непосредственно
в процессе реализации функций
управления применительно к управляемым
объектам.
В данном случае следует исходить
не из противопоставления этих
видов административных правоотношений,
не из подхода к их внешнему варианту (п.«б»)
как к определяющему, хотя для этого имеются
достаточные основания, а как к двум основным
проявлениям единого по своей значимости
и управленческой сути механизма, обеспечивающего
целевое управляющее воздействие. Действительно,
может ли реально осуществить управляющее
воздействие на различного рода объекты
экономической и социальной жизни соответствующий
исполнительный орган, если он не «самоорганизован»?
Очевидно, что от его «внутреннего» состояния
(организованность, упорядоченность) полностью
зависят и его возможности действовать
вовне, т.е. за рамками собственного аппарата.
Значит, в рамках как «внутренних», так
и «внешних» правоотношений исполнительная
власть реально реализуется.
3. Субординационные и координационные
административно-правовые отношения.
Для первых характерна авторитарность
(властность) юридически волеизъявлений
субъекта управления. Они как
раз являются собственно административными.
Что касается вторых, то ими
обозначают, как правило, такие
управленческие связи, в которых авторитарность
отсутствует (например, отношения между
несоподчиненными исполнительными органами).
Относительно субординационности
административно-правовьгх отношений
сомнений практически не возникает.
Что же касается координации,
то все зависит от того, насколько вообще
верна ее трактовка. А последняя не признает
однозначности. С одной стороны, действительно,
в ряде случаев координация (т.е. согласование)
не только не связана с соподчиненностью,
но и лишена юридически-властного характера.
Например, в отношениях между исполнительными
органами и общественными объединениями
координация выражается в обеспечении
делового сотрудничества, т.е. взаимодействия,
не сопровождаемого юридическими атрибутами.
Картина резко меняется в тех
случаях, а они наиболее типичны, когда
координация фактически является одним
из проявлений государственно-управленческой
деятельности, т.е. совпадает с ее юридически-властными
проявлениями. Так, Правительство РФ координирует
деятельность администрации краев, областей,
городов федерального значения, автономной
области, автономных округов, направляет
(т.е. координирует) работу республиканских
правительств. Координационные полномочия
подобного рода реализуются в форме правительственных
актов, т.е. его юридически-властных волеизъявлений.
Указом Президента РФ «О структуре,
федеральных органов исполнительной
власти» от 30 апреля 1998 г.1 установлено,
что координацию деятельности
федеральных органов исполнительной
власти осуществляют Председатель
Правительства РФ, его заместители
и федеральные министры.
Все это свидетельствует о
том, что и координация, как
непременный атрибут механизма
реализации исполнительной власти,
имеет юридически-властный характер,
причем как во взаимоотношениях
между соподчиненными (Правительство
и министерство), так и между несоподчиненными
исполнительными органами (министерство
и государственный комитет). Значит, по
своей сути координация также может быть
субординационной.
4. Вертикальные и горизонтальные
административно-правовые отношения.
Подобная классификация административно-правовых
отношений представляет значительный
интерес, так как в ее основе
лежит юридический характер взаимодействия
их участников, т.е. главное в
их деятельности. Именно в силу
этого она по своей сути
впитывает наиболее отчетливо выраженные
черты всех предыдущих вариантов классификации,
выражая их наиболее четко и последовательно.
а) Вертикальные административно-правовые
отношения непосредственно характеризуют
суть административно-правового
регулирования и типичных для
государственно-управленческой деятельности
субординационных связей между субъектом
и объектом управления, а также внешней
направленности механизма реализации
исполнительной власти. Они всегда возникают
между соподчиненными сторонами, т.е. исключают
равенство сторон. Властной стороной в
них всегда выступает соответствующий
исполнительный орган (должностное лицо);
второй стороной при этом может быть также
исполнительный орган (должностное лицо),
но объем юридически-властных полномочий,
предоставленных ему, меньше, чем у первой
(например, Правительство и министерство),
либо вторая сторона их вообще не имеет
(например, гражданин). В подобной ситуации
и создается возможность реализации одной
стороной отношения непосредственного
управляющего воздействия на другую, которая
далеко не во всех случаях ей организационно
подчинена.