Конституционные основы организации местного самоуправления в Российской федерации

   Организационную структуру местного самоуправления в соответствии с законодательством определяет население, реализуя свои права на самоуправление, осуществляя последнее, как через орган местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления на референдумах и сходах.

   В последнее время все чаще говорится  о делегировании части полномочий государственной власти и ресурсов для их реализации органам местного самоуправления. Это ведет к возврату к тому принципу федерализма, который наши правоведы-концептуалисты не довели до уровня местных сообществ. Местное самоуправление, представляя важную форму народовластия, гарантированную Конституцией Российской Федерации, призвано на данной конкретной территории осуществлять публичную власть. Эта власть имеет следующие характеристики: наличие органов и аппарата управления; осуществление власти на определенной территории и по отношению ко всему населению, проживающему на ней, на основе законов и нормативных актов; возможность установления своих сборов и налогов для самостоятельного формирования бюджета и осуществления местных социальных программ.

   Местное самоуправление — это подзаконная  власть, в отличие от суверенной верховной власти. В современной интерпретации муниципальная власть является одной из разновидностей самоуправления.

   Принципы  федерализма и местное самоуправление. Изучая проблемы местного самоуправления, необходимо понять их связь с предметом федералогии. Это обусловлено тем, что местное самоуправление является, пусть и обособленной, но все же формой осуществления власти, завершающей ее функциональные основы. Местное самоуправление — фундамент федерализма, ибо оно «фундамент российской системы народовластия»¹⁰. Таково значение местного самоуправления, хотя наладить его оказалось делом нелегким, потому что все стараются командовать, а не удовлетворять потребностям граждан.

   Справедливым  следует считать мнение тех, кто  рассматривает государственную власть и местное самоуправление как два вида публичной власти. Такое определение будет наиболее точным.

   При этом зачастую проблема местного самоуправления заключается в его взаимоотношениях с субъектом Федерации, где многое остается неучтенным. Кроме того, процесс новой централизации приводит к тому, что субъект Федерации не может уже ничего взять или выпросить «сверху», как предусмотрено Конституцией, а должен пополнять «корзину» своих полномочий «снизу». Отсюда и следует, что централизация власти ослабляет функции и полномочия местного самоуправления. Значит, опять начнутся процессы отчуждения гражданина, гражданских сообществ от власти. У нас есть министерства образования, здравоохранения.

   При этом к перечню полномочий местного значения приравниваются «отдельные государственные  полномочия органов исполнительной власти области, переданные органам  местного самоуправления законом области. Реализация этих полномочий подконтрольная органам государственной власти области». В государственной вертикали власти, в системе федеративных отношений есть полномочия, которые целесообразнее регулировать «сверху», а есть и такие, которые поддаются управленческому воздействию «снизу». Для повышения эффективности управления государственными и общественными делами представляется необходимым сочетать эти подходы. Федерализм — это не просто разделение властных полномочий по вертикали, но и поиск эффективных форм власти и управления на всех уровнях. В настоящее время практикуется разработка и реализация федеральных и региональных программ совместно с органами местного самоуправления на базе местных сообществ.

   Отметим еще два важных момента. Первое: надежной защитой местного самоуправления может стать завершение формирования всеобъемлющей правовой базы местного самоуправления на федеральном уровне, подкрепленной соответствующим региональным законодательством, учитывающим специфику конкретных территорий.

   Второе: на местах ждут принятия законов, определяющих принципы финансово-хозяйственной деятельности органов самоуправления. Требуют конкретизации их прав по распоряжению недвижимостью, земельными, водными и иными ресурсами. Без такой базы невозможно всерьез говорить о силе местной власти. Отсюда вывод: местное самоуправление будет иметь успех в благополучном обществе, где работает экономика и живут люди если не среднего класса, то хотя бы средней обеспеченности. Следует помнить, что у маргинальных слоев самоуправления не бывает.

   Принцип наделения органов местного самоуправления государственными полномочиям, как это определено Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 132), является тем связующим звеном, которое позволяет включать местное самоуправление в систему федеративных отношений. Перед местным самоуправлением еще достаточно долго будет стоять целый ряд государственных задач, которые оно вынуждено будет решать. Невозможно буквальное истолкование «отделения» местного самоуправления от государства. Противопоставление двух уровней публичной власти не оправдано и не имеет под собой почвы, если каждый уровень занят эффективностью осуществления на практике народовластия. А. С. Ященко писал в свое время, разрабатывая теорию федерализма, что невозможно отделить местные цели от общегосударственных, «так как они различаются друг от Друга не по качеству, а по степени».

   Европейская хартия местного самоуправления позволяет  определить его как форму народовластия, которая дает право территориальным общностям с использованием собственных ресурсов и через свои выборные органы решать определенный круг вопросов в интересах местного сообщества.

   Обладая признаками института власти, оно  по своей природе носит государственно-общественный характер при совпадении объекта  и субъекта власти. Это порождает  проблему двойственности развития местного самоуправления, противоречие между  государственными и общественными  началами; все эти трудности можно  разрешить лишь при установлении между ними разумного баланса.

   Местное самоуправление представляет один из базовых элементов выстраивания целостной трехуровневой системы  власти в едином федеративном государстве. Но в этой системе существуют три проблемы:

   первая  — это не до конца проведенное  разделение полномочий между всеми  уровнями публичной власти;

   вторая  — определение внутренней структуры  модели местного самоуправления. В  России есть все модели, что и  делает затруднительным их определение.

   Наконец, последняя проблема— территориальное  устройство местного самоуправления. Помимо этого, в регионах отсутствует  четкое законодательство, которое связывало бы все эти уровни в работающую систему. 
 
 
 
 
 

   Глава 2. Местное самоуправления и государство 

   2.1.Местное самоуправление в системе гражданского общества¹¹

   Конституционное провозглашение отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти было встречено в России с энтузиазмом. И это не случайно. С практической реализацией этого положения связывались большие надежды в области формирования гражданского общества и обеспечения реальной самостоятельности низового уровня управления, — уровня, наиболее приближенного к населению.

   После принятия новой Конституции прошел уже не один год, а проблем в области местного самоуправления не меньше, а может быть, и больше. Да и принятие долгожданного Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не внесло необходимой ясности; более того, породило ряд новых, требующих решения проблем. Что же до Государственной Программы поддержки местного самоуправления, о необходимости которой говорилось уже не раз, то ее реально как бы вообще не существует.

   Причина сложившейся ситуации — прежде всего  в ошибочной трактовке некоторых общетеоретических вопросов, что является существенным, сдерживающим процесс становления местного самоуправления фактором. Поэтому, прежде чем приступить к непосредственному рассмотрению проблем становления и развития местного самоуправления в России, остановлюсь на некоторых общеметодологических вопросах. Пожалуй, все или, по крайней мере, большинство современных взглядов и концепций исходят из того, что местное самоуправление является важнейшей составляющей гражданского общества. И с этим следует согласиться. Именно исходя из такой трактовки и приступали к реформе местного самоуправления в России. Логика реформирования местного самоуправления, а точнее, его конституционно-законодательного оформления была такова. Местное самоуправление является важнейшим институтом гражданского общества. Последнее же, в соответствии со сложившимися воззрениями, противостоит государству в качестве сферы общественных отношений, где непосредственно реализуются интересы граждан и удовлетворяются их повседневные потребности. Следовательно, местное самоуправление должно быть исключено и (по мнению многих) абсолютно обособлено от системы органов государственной власти. Однако, провозгласив подобный, на первый взгляд весьма демократический, тезис, его сторонники до сих пор не сформировали ни развернутой концепции, ни стройной нормативно-законодательной базы формирования и функционирования местного самоуправления.

   Причин  этому множество. Но важнейшая заключается  в том, что, поставив вопрос о необходимости  отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти, наши законодатели загнали себя в своеобразный методологический тупик. Реализация на практике отмеченного тезиса еще более затруднила восстановление и поддержание единства исполнительной вертикали российского государства. И выход из создавшейся ситуации немыслим без нового взгляда на такую, казалось бы, чисто теоретическую проблему, как проблема взаимоотношений государства и гражданского общества.

   Проблематика  гражданского общества до недавнего  времени развивалась в русле  представлений, зародившихся и получивших развитие еще в XVII—XVIII веках. Гражданское общество рассматривается в качестве сферы общественных отношений, противостоящей государству. В отличие от последнего, в рамках которого «царит власть и принуждение», гражданское общество — это сфера, где в наибольшей степени реализуется свобода граждан и интересы населения. Соответственно, местное самоуправление представляет собой важнейший институт гражданского общества. И это не случайно, поскольку именно на данном уровне гражданин не только в наибольшей степени способен свободно участвовать в принятии решений, обеспечивающих удовлетворение его повседневных потребностей и реализацию свободы личности, но — и это главное — непосредственно и опять же свободно контролировать исполнение этих решений. Подобные представления зародились на заре формирования буржуазного общества, в эпоху резкого усиления классового противостояния. Поэтому логично, что гражданское общество рассматривалось как институт, в рамках которого (а точнее, исключительно в рамках которого) возможно обеспечить реальное равенство прав образующих это общество субъектов, поскольку государство в то время осуществляло главным образом различного рода насильственные функции.

   Современное государство качественно отличается от того, каким оно было не только в XVIII—XIX веках, но в начале века двадцатого¹². В те периоды его деятельность была главным образом направлена на обеспечение безопасности граждан, правопорядка и пр., а в эпоху резкого расслоения общества на противостоящие друг другу классы — в основном на обеспечение власти экономически господствующего меньшинства. Поэтому абсолютное большинство населения видело в государстве главным образом институт принуждения и подавления. В этих условиях гражданское общество (там, где оно реально существовало) было действительно абсолютно обособлено от государства, а местное самоуправление становилось важнейшей сферой, где граждане могли освободиться от диктата и давления государства. В конце XX столетия ситуация кардинально отличается от только что нарисованной картины. Стало фактом резкое (качественное) повышение удельного веса социальных функций государства. То, что раньше было по преимуществу делом отдельных граждан (в т. ч. предпринимателей), сегодня все больше начинает выполнять государство. Введение развернутой системы социальных гарантий, развитие современных систем образования, здравоохранения и т. п. позволяет утверждать, что ныне уже нельзя говорить (по крайней мере в отношении государств с социально ориентированной рыночной экономикой) о принципиальном противопоставлении гражданского общества, с одной стороны, государства — с другой. Подобный вывод не означает, что вообще стираются различия между двумя рассматриваемыми общественными институтами. Однако исследования автора позволяют утверждать, что сегодня происходит некоторое взаимоналожение общественных отношений, ранее однозначно относимых лишь к одному из них.

   Сказанное может показаться неожиданным. Однако отличие объектов общественных наук от объектов наук естественных как  раз и состоит в том, что  в общественных явлениях нельзя четко  и однозначно провести разграничительную  линию между двумя взаимодействующими явлениями, отношениями и т. п. Причем можно констатировать, что с развитием и усложнением общества подобные взаимоналожения увеличиваются и расширяются, охватывая все новые и новые сферы.

   Несмотря  на то, что местное самоуправление является важнейшим институтом гражданского общества, говорить о его полном отделении от государства, от системы органов государственной власти в современных условиях не вполне корректно. Однако именно это, методологически недостаточно корректное, положение лежит сегодня в основе реформирования местного самоуправления в России. И именно в нем — причина многих, если не всех неудач в предпринимаемых (даже внешне вполне взвешенных и продуманных) практических шагов.