Конституционные основы местного самоуправления

Конституционные основы местного самоуправления 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

    Конституционализм как политико-правовая теория и практика становления и развития конституционного демократического государства и  гражданского общества относится к  тем фундаментальным ценностям  мировой культуры, которые вырабатывались человечеством на всем протяжении своего развития.

    То  есть, по сути, конституционализм - это  система представлений об общедемократической, общецивилизационной политико-правовой ценности государственно-организованного  общества.

    Представляется, что в наибольшей степени аккумулируют в себе основные ценности конституционализма теория и практика местного самоуправления. Единство теории и практики классического  местного самоуправления, по нашему мнению, детерминирует возникновение в  качестве одной из ключевых тенденций  развития современного конституционного права - тенденции муниципализации  конституционной жизни. Именно местное  самоуправление, выступая в качестве самостоятельного вида публичной власти, является одним из наиболее эффективных  детонаторов формирования гражданского общества и классического конституционализма в демократическом государстве.

    Следует отметить, что вопрос о правовой природе местного самоуправления и  характере власти, осуществляемой территориальными коллективами, - один из наиболее дискуссионных  в современной конституционно-правовой науке. Можно привести десятки определений  и позиций, авторы любой из которых  акцентируют внимание на разных аспектах феномена местного самоуправления, подчеркивают те или иные ракурсы и проявления данного общественно-политического  явления, отмечая его роль и значение в процессах формирования современного конституционализма, гражданского общества и правового государства.

    Цель  работы – изучить конституционные  основы местного самоуправления в РФ. 
 
 
 
 
 
 
 

Конституционная природа местного самоуправления

    Становление и развитие российского муниципального права в его современной интерпретации  неразрывно связаны с местным  самоуправлением. Именно возрождение  в нашей стране в начале 90-х  гг. прошлого столетия различных форм и институтов самоуправления потребовало  соответствующего изменения законодательства о местных органах власти, а  затем обусловило необходимость  принятия специальных законов об основах местного самоуправления. Фактически с этого времени и начался  отсчет формирования российского муниципального права как самостоятельного правового  феномена.

    Вследствие  этого самой распространенной характеристикой  муниципального права является его  идентификация с местным самоуправлением, выступающим в качестве предмета муниципально-правового регулирования. Нередко по этой причине муниципальное  право отождествляется с правом местного самоуправления¹, а иногда в дополнение к этому воспринимается также как алгоритм муниципальной самоорганизации (местных сообществ) в ее юридическом значении². И такой подход не вызывает принципиальных возражений, поскольку за рамками местного самоуправления муниципальное право объективно существовать не может.

    Однако  при всей значимости местного самоуправления для уяснения сущности муниципального права нельзя не отметить, что только констатация неразрывной связи  этих двух взаимообусловленных явлений  не позволяет увидеть содержательное отличие муниципального права от иных отраслей российского права. Представляется, что для этого важно определить конституционную природу местного самоуправления как предмета муниципального права, а также уяснить специфику  складывающихся в сфере муниципальной  самоорганизации населения отношений, объективно предполагающих необходимость  отраслевой автономизации юридических  норм, призванных урегулировать весь комплекс вопросов, связанных с организацией и осуществлением местного самоуправления³.

    Говоря  о сути местного самоуправления как  элемента политической системы общества, нельзя не отметить, что его наличие  подразумевает, что наряду с интересами личности и интересами государства  признаются и гарантируются также  и местные (муниципальные) интересы, непосредственно связанные с  решением вопросов обеспечения жизнедеятельности  населения отдельных территорий. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равнозначные.

    Местное самоуправление - это неотъемлемая часть единой общероссийской системы  народовластия. Конституция РФ (ст. 12) не только рассматривает его в  качестве одной из основ конституционного строя, но и гарантирует обеспечение  исполнения решений органов и  должностных лиц местного самоуправления и непосредственно населения  муниципальных образований, принятых в пределах их компетенции. При этом за субъектами муниципальной власти резервируется возможность в  случае нарушения утвержденных законом  прав использовать для их восстановления и защиты механизмы государственного принуждения и судебного разбирательства.

    Проблема  осуществления властных полномочий в сфере непосредственного обеспечения  жизнедеятельности населения своим  главным целевым ориентиром имеет  реализацию прав и свобод человека и гражданина. Конституция РФ (ст. 18) устанавливает, что права и  свободы человека и гражданина определяют деятельность органов государственной  власти и органов местного самоуправления. В отношении местного самоуправления это конституционное требование не просто является дополнением к  государственным процедурам обеспечения  соблюдения и защиты прав и свобод, а отражает сущность и целевое  предназначение муниципальной власти как самостоятельной формы народовластия. Не случайно Европейская хартия местного самоуправления (ст. 4) прямо рассматривает  в качестве одного из отличительных  признаков местного самоуправления его максимальную приближенность к  гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения  удовлетворения повседневных потребностей каждого человека в отдельности  и населения в целом - это и  есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом  обществе - права на достойную жизнь. Уровень гарантированности этого  права и его значение в качестве показателя состояния демократии в  стране вполне можно рассматривать  в связи с обеспечиваемой посредством  муниципальной самоорганизации  граждан необходимой децентрализацией государственного управления, способствующей разнообразию жизненных условий, уклада жизни на разных территориях и  в конечном итоге - свободе и полноте  реализации жизненных устремлений  российских граждан⁴.

    Еще одним существенным аспектом местного самоуправления как элемента системы  народовластия является использование  муниципальных институтов в качестве структур, позволяющих оптимизировать расходование государственных ресурсов. Местное самоуправление в странах, где оно развито, осуществляет свою деятельность в значительной мере за счет государственного финансирования, которое при этом экономически выгодно центральной власти. Обеспечение гарантированности минимума текущих потребностей граждан является задачей общенационального масштаба и, следовательно, должно производиться за счет государственных средств независимо от наличия или отсутствия на местах муниципальной власти. А органы местного самоуправления, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем соответствующей территории и подотчетных населению, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно являются наилучшей публичной формой властного решения вопросов местного значения, экономически наиболее эффективной для каждого отдельно взятого муниципального образования⁵. Тем самым местное самоуправление не только берет на себя решение всех вопросов местного значения, но и позволяет федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации сконцентрироваться на решении общегосударственных и региональных проблем, способствует оптимальному сочетанию государственных и муниципальных начал в управлении делами общества.

    Юридическое определение местного самоуправления содержится в различных нормативных  правовых актах и документах. Однако следует отметить, что Конституция  РФ непосредственно не предлагает исчерпывающей  юридической трактовки местного самоуправления, вследствие чего создается  иллюзия допустимости чрезмерно  широкой интерпретации данного  феномена в российских условиях. Многообразие конституционных характеристик  местного самоуправления, сопряженное  с их известной противоречивостью  и неупорядоченностью, на первый взгляд позволяет с одинаковым успехом  говорить как об абсолютной самостоятельности (изоляции) муниципальных институтов от системы управления государством, так и о самой жесткой зависимости  от нее.⁶  При такой "эластичности" конституционных понятий и категорий особое значение для уяснения сущности местного самоуправления имеет Европейская хартия местного самоуправления. Согласно ст. 3 данного документа под ним понимаются право и реальная способность местных властей регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. А Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г., определяет местное самоуправление как систему организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства (ст. 1). При этом в Декларации специально подчеркивается, что территориальные сообщества имеют право решать все вопросы местного значения как через избираемые ими органы местного самоуправления, так и непосредственно, а само это право гарантируется конституциями и действующим законодательством.

    В Российской Федерации понятие местного самоуправления на федеральном уровне закрепляется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии со ст. 1 которого местное  самоуправление представляет собой  форму осуществления народом  своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных  федеральными законами, - законами субъектов  Федерации, самостоятельное и под  свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных  традиций. Эта федеральная норма  имеет основополагающее значение в  оценке местного самоуправления в Российской Федерации и воспроизводится  в тех или иных вариантах в  законодательстве практически всех субъектов РФ. Так, Конституцией Республики Башкортостан предусматривается, что  местное самоуправление в ней  осуществляется с учетом исторических и местных традиций в городских, сельских поселениях и на других территориях, изменение границ которых допускается  только с учетом мнения их населения (ст. 109) и обеспечивает самостоятельное  решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и  распоряжение муниципальной собственностью (ст. 110). В Конституции Республики Мордовия содержится положение о  том, что местное самоуправление осуществляется населением путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (ст. 108), а также подчеркивается, что  для реализации функций местного самоуправления образуются выборные и  иные органы местного самоуправления, избираются и назначаются должностные  лица местного самоуправления, наделяемые соответствующими полномочиями (ст. 110). А в Конституции Республики Ингушетия  особо отмечается значение традиций и обычаев народа Ингушетии для  осуществления местного самоуправления (ст. 103).

    Несмотря  на определенные различия, присущие юридически значимым версиям местного самоуправления, нельзя не признать, что международные, федеральные и региональные нормативные  документы в целом достаточно полно отражают природу и назначение муниципальной деятельности. Опираясь на них, можно проследить наиболее характерные признаки и отличительные свойства местного самоуправления, раскрывающие его сущность и конституционно-правовую организацию.

    Прежде  всего местное самоуправление представляет собой право граждан, проживающих  на территории соответствующих муниципальных  образований, на решение вопросов местного значения. Это обстоятельство имеет  принципиальное значение, поскольку  ориентирует на восприятие и оценку самоуправления исключительно с  точки зрения права, а не обязанности  самоуправляющихся граждан. В этой связи, к сожалению, нельзя не отметить, что Федеральный закон N 131-ФЗ не содержит прямого указания на то, что самоуправление должно восприниматься только в формате  конституционного права граждан  на решение вопросов местного значения. Подобная позиция федерального законодательства допускает двоякую интерпретацию  природы местного самоуправления, вследствие чего в юридической литературе можно  встретить утверждение, что, рассматривая самоуправление в качестве основы конституционного строя и вида публичной деятельности населения по решению вопросов местного значения, провозглашаемой Конституцией России⁷, законодательство тем самым указывает на его обязательность, исключающую российскую трактовку местного самоуправления в качестве права на такую деятельность. С такой оценкой самоуправления, при всей видимости ее опоры на конкретные указания федерального законодательства, согласиться невозможно.

    В этой связи заметим, что право  на решение вопросов местного значения прямо и недвусмысленно признается Европейской хартией местного самоуправления, которая предполагает, что это  право непосредственно может  быть осуществлено именно на муниципальном  уровне. Помимо этого в Хартии (ст. 4) специально подчеркивается, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления  собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к  компетенции другого органа власти. Думается, что интерпретация местного самоуправления как свободно реализуемого гражданами в рамках муниципального сообщества права на решение вопросов местного значения присуща и Конституции  РФ. Не случайно в ее ст. 12 речь идет о том, что в Российской Федерации  признается и гарантируется местное  самоуправление.