Экономические механизмы природопользования и их реализация в Казахстане

    Положения теоремы Коуза построены в  рамках общих представлений классической школы. Поэтому они в значительной степени абстрактны. В частности, теорема не учитывает особенностей институциональной структуры общества; различий в уровнях жизни и  затрат в различных странах, регионах, социальных группах (это особенно важно  в связи с невозможностью транспортировать многие природные ресурсы); сложности  идентификации природопользователя; высокого уровня трансакционных издержек при реализации прав собственности  как собственником, так и пользователем  ресурсов; различного уровня монополизации  производства и реализации продукции. В результате рынок не регулирует эффективно процессы природопользования. В то же время надо отметить, что  теорема Коуза показывает одну из важнейших причин неэффективности  современной системы регулирования  природопользования.

    К основным причинам провалов рынка в  сфере природопользования следует  отнести:

    — наличие экстерналий (внешних эффектов);

    — локализацию рынков природных ресурсов, препятствующую установлению мировых  и даже национальных цен;

    — неурегулированность прав собственности  на многие природные ресурсы;

    — долгосрочность воспроизводственных  процессов, существенно превышающую  период воспроизводства индивидуальных капиталов.

    Провалы рынка в рационализации природопользования требуют активной государственной  политики, направленной на их корректировку. Но следует учитывать, что функционирующий  в настоящее время механизм государственного регулирования, применяемый в большинстве  развитых стран, зачастую усиливает  негативное воздействие рыночных механизмов на природу. К таким инструментам государственного регулирования можно  отнести:

    — предоставление субсидий на использование  пестицидов, топливно-энергетических ресурсов, воды для орошения и хозяйственных  нужд;

    — налоговое стимулирование природоемких производств;

    — неэффективный ценовый контроль;

    — непоследовательность в реализации отношений собственности в сфере  природопользования;

    — недостатки в проведении мониторинга  окружающей среды.

    Государственное регулирование природной среды  имеет относительно короткую историю. Поиск эффективных государственных  регуляторов в области природопользования начался фактически в 60-х гг. ХХ столетия, когда многие страны столкнулись  с обострением экологической  ситуации. В странах с рыночной экономикой были созданы централизованные административные системы управления охраной окружающей среды. Стал реализовываться  принцип, введенный Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в 1972 г., — « загрязнитель платит». Одновременно государства начали субсидирование природоохранной деятельности.

    В 80-х гг. инструментарий государственного регулирования природопользования расширился. В то же время в его  применении до сих пор отсутствует  системность. Эффективно функционирующей  модели государственного регулирования  природопользования в мире нет. В  то же время можно обозначить основные направления создания и совершенствования  механизма государственного регулирования  природопользования. В этом механизме  можно выделить две группы инструментов: макроэкономические регуляторы и мероприятия, прямо направленные на регулирование  природопользования.

    Макроэкономические  регуляторы могут не иметь в явном  виде природоохранных целей. Они  направлены на структурную перестройку, изменение курса национальной валюты, сокращение бюджетного дефицита, регулирование  внешнеэкономических отношений  и др.

    К мероприятиям с четко выраженной экологической ориентацией относятся:

    -- введение “экологических” налогов;

    — установление штрафов за загрязнение  окружающей среды;

    — введение и расширение платности  природопользования

    — принятие природоохранных стандартов и нормативов;

    — разработка и реализация отраслевых и региональных экологических программ.

    Следует отметить существенное, хотя и косвенное  воздействие макроэкономической политики на характер природопользования. Например, сокращение бюджетного дефицита приводит, как правило, к уменьшению планируемых  природоохранных мероприятий; понижение  курса национальной валюты — к  стимулированию экспорта, но в то же время поощряет дополнительную эксплуатацию природных ресурсов. Это особенно происходит в природоемких производствах. Стимулирование иностранных инвестиций приводит к расширению, как правило, природоемких, экологически опасных производств.

    Применение  инструментов, прямо направленных на регулирование природопользования, как правило, носит корректирующий характер, компенсирующий или локализующий негативные эффекты макроэкономических регуляторов. Особенно остро стоит  вопрос применения корректирующих регуляторов  в странах с переходной экономикой, в том числе и в РК. В частности, недостаток бюджетных средств приводит к усиленной эксплуатации природных  ресурсов.

    Своеобразную  проблему представляет собой антимонопольное  регулирование в отраслях, связанных  с эксплуатацией природных ресурсов. Монополистические структуры, располагающие  большими возможностями лоббирования своих интересов, уделяют проблеме восстановления природной среды  минимальное внимание, уменьшая издержки и присваивая монопольную ренту. В то же время государство не может  осуществлять в сфере природоемких производств стандартные антимонопольные  инструменты: принудительное расчленение, ограничение слияний и поглощений, ограничение капитала предприятий  некоторой максимальной величиной, поскольку данные производства требуют  больших капитальных затрат, высокой  степени концентрации капитала. Кроме  того, демонополизация на внутреннем рынке ухудшит позиции отечественных  производителей в конкуренции с  иностранным капиталом, также высокомонополизированным.

    Поэтому система инструментов государственного регулирования природопользования должна быть многообразной, включенной в общую систему государственного регулирования экономики и иметь  специфические черты, позволяющие  решать глобальные, перспективные задачи. В составе инструментов государственного регулирования природопользования можно выделить:

    — введение и расширение практики платного природопользования;

    — систему экономического стимулирования природоохранной деятельности;

    — установление платы за загрязнение  окружающей среды;

    --развитие  рынка природных ресурсов;

    — совершенствование ценообразования  с учетом экологической целесообразности продукции и ее природоемкости;

    — создание экологических фондов;

    — реализацию экологических программ; продажу прав на загрязнение;

    — внедрение системы экологического страхования;

    — введение «зеленых» налогов;

    — совершенствование системы субсидий.

    Введение  платного природопользования направлено на обеспечение учета экологического фактора в экономике, рациональное использование природных ресурсов. Среди платежей за природные ресурсы  можно выделить плату за право  пользования природными ресурсами  и за их воспроизводство и охрану. Плата за право пользования природными ресурсами направлена на реализацию прав собственника (государства или  частного лица, организации). Она представляет собой способ изъятия ренты.

    Другим  способом реализации платности природопользования является введение штрафов, иных санкций  за нерациональное использование природных  ресурсов и загрязнение окружающей среды. Штрафы и другие санкции налагаются за несанкционированное складирование отходов, почворазрушающую обработку земель, загрязнение почвы, воздушной и водной среды токсичными материалами сверх допустимых нормативов.

    К системе экономического стимулирования рационального природопользования относят: налогообложение, субсидирование, льготное кредитование природоохранной  деятельности, ускоренную амортизацию  основных фондов, используемых в целях  охраны природы.

    Создание  рынка природных ресурсов целесообразно  в условиях их дефицитности и возможности  получения средств от их продажи  на мировом или национальном рынках. Это особенно актуально для РК, располагающей значительными природными ресурсами и недостаточностью средств  для их рационального использования  и воспроизводства. Купля продажа  природных ресурсов может происходить  в виде конкурсов, аукционов на право  их разработки или аренды при соответствующем  экологическом контроле со стороны  государства. Рынок природных ресурсов должен предусматривать создание ипотечной  системы, позволяющей владельцам ресурсов закладывать их для получения  инвестиций или иных целей.

    В развитии системы ценообразования  в сфере природопользования следует  учитывать два важных аспекта. Во-первых, цена продукции должна возможно более  полно учитывать степень ее экологической  безопасности. Экологически чистая продукция  должна быть привлекательна для потребителя  в ценовом отношении по сравнению  с продукцией, производство которой  связано с загрязнением окружающей среды. Но производство такой продукции  не всегда обходится дешевле, поэтому  целесообразно, при наличии заменителей, применять механизм косвенных налогов  на экологически опасную продукцию. Во-вторых, развитие прогрессивных  в перспективе, безотходных технологий оказывается первоначально более  дорогостоящим, чем традиционное природоемкое производство, особенно если цены на природные  ресурсы низкие. Поэтому определенное повышение цен на природные ресурсы, более полный учет в цене экологической  составляющей стимулируют ресурсосберегающие технологии.

    Экологические фонды играют большую роль в финансировании природоохранных мероприятий. Основной целью экологических фондов является формирование источников финансирования, альтернативных государственному бюджету. Обычно они создаются в дополнение к бюджетным государственным  источникам финансирования природоохранных  программ. Источники формирования экологических  фондов — платежи и штрафы за загрязнение окружающей среды.

    Экологические программы представляют собой систему  мероприятий, связанных общей целью, источниками финансирования, материальными  ресурсами. В реализации программ основную роль играет государство, так как  сложность проблем, неопределенность экономической эффективности в  обозримый промежуток времени, высокая  капиталоемкость делают их непривлекательными для частного капитала. В то же время  в реализации программ можно эффективно использовать частные предприятия  в качестве конкурсантов для проведения тех или иных мероприятий. Государственные  программы направлены на выполнение международных обязательств; охрану и рациональное использование конкретных видов природных ресурсов; охрану особоценных природных объектов (озеро Байкал в России, Великие  Озера в США); реабилитацию зон  экологических бедствий (Чернобыльская  авария, взрыв химического комбината в Бхопале, Аральский кризис); реализацию экологических научно-технических мероприятий.

    Продажа прав на загрязнение направлена на оптимизацию затрат предприятий  с учетом наносимого им экологического ущерба. На определенной территории вводится лимит выбросов загрязняющих веществ. Если предприятие расширяет производство, то ему приходится делать выбор между  повышением надежности своей системы  очистки и покупкой права на дополнительное загрязнение у другого предприятия. При данной системе можно оптимизировать затраты на экологические мероприятия  сразу в двух плоскостях — региональной и производственной. В частности, можно уменьшить совокупные затраты  производителей, осуществляя модернизацию технологии на тех предприятиях, где  это обходится дешевле.

    Экологическое страхование представляет собой  страхование ответственности предприятий  — источников повышенно го риска  за причинение убытков в связи  с аварией, технологическими нарушениями, стихийными бедствиями, приведшими к  загрязнению окружающей среды. Страхование  позволяет распределить риски во времени и пространстве, компенсировать убытки застрахованного предприятия  и третьих лиц, стимулировать  четкое соблюдение технологии, повысить эффективность использования денежных фондов.

    Экологические (“зеленые”) налоги призваны способствовать решению следующих задач:

    — сделать стоимость продукции  более соответствующей затратам природных ресурсов:

    --минимизировать  для общества ущерб, наносимый  производством природной среде;

    — способствовать компенсации экологического ущерба предприятием, эксплуатирующим  природную среду, т.е. перенести экономическую  ответственность со всего общества на конкретное лицо.

    Экологические налоги могут выполнять стимулирующую  роль для развития природоохранных  технологий и производств, а также  подавлять природоемкие виды деятельности. Государство в данном случае воздействует на поведение производителей и потребителей посредством влияния налогов  на цену продукции, формируя желательные  для общества спрос и предложение.

    Государство может устанавливать систему  налогового льготирования с учетом уровня экологичности производства или выпускаемой продукции; от прибыли  могут освобождаться инвестиции на цели охраны природы.

    Пониженные  налоги часто применяются для  развития ресурсосберегающих и малоотходных технологий.

    В региональном плане могут осуществляться налоговые мероприятия, направленные на решение экологических проблем  конкретных регионов. В частности, налоговые  льготы могут предоставляться предприятиям, производящим природоохранное оборудование, экологически чистые материалы. Напротив, повышенные налоговые ставки должны применяться при производстве экологически опасной продукции: энергоемкой  техники, химических веществ, минеральных  удобрений, пестицидов и др. В США  еще в 1989 г. введен налог на продажу  фреонов. В Финляндии и Нидерландах  введен налог на выбросы в атмосферу  углерода.

    Следует отметить, что действующие в мире, в том числе в РК, налоговые  системы в целом слабо связаны  с регулированием природопользования. В основном налоговые усилия сосредоточены  на взимании акцизов, подоходного налога, налога на добавленную стоимость, прибыль.