Государственная служба

     Более того, поскольку размер федеральных  дотаций не зависел от конкретных нужд местной администрации, то деньги шли и к богатым, и к бедным городам одинаково. Один город мог отчаянно нуждаться в средствах для поддержания полиции и пожарной охраны, тогда как другой тратил их на улучшение своих парков. Такое положение привело администрацию штатов и муниципалитетов в отчаяние. Вопрос о том, сколько федеральных денег давать и как их давать, остается постоянной проблемой американского федерализма. По существу, это ключевой пункт более общей государственной проблемы - проблемы баланса между центральной администрацией и властями штатов в федеральной системе.

     Другой  стороной того же вопроса является так называемая «балканизация» власти в федерации. В 1980г. в США насчитывалось 79912 органов власти, в том числе исполнительные и законодательные органы 50 штатов, 3042 графств, 18862 городов (муниципалитетов), 25962 специальных, 16822 школьных округов, 16822 тауншипов. Все эти власти в своей деятельности сталкиваются друг с другом, и первой жертвой всегда оказывается налогоплательщик. Такую множественность власти политологи в шутку назвали «балканизацией». В США балканизация привела к большому количеству конфликтов по поводу юрисдикции, т.е. по поводу того, чья административная власть и в каких ситуациях должна применяться. Проблема поиска правильного баланса власти между центральной государственной администрацией и властями штатов до сих пор остается открытой.

     С 1979г. в США начала действовать  служба высших руководителей (СВР). Эта  служба включает большинство высших руководителей и часть политических назначенцев в федеральных органах  исполнительной власти. При такой системе политические чиновники обеспечивают политический контроль, в то время как карьерные чиновники представляют политически нейтральную, высококвалифицированную группу управленцев в различных сферах деятельности, занимающихся исполнением государственной политики в федеральных органах власти. В этом случае мы имеем условное деление персонала, занимающих государственные должности, на политиков, сановников и чиновников.

     Ее  формирование  началось с интенсивной  разъяснительной кампании среди чиновников, чтобы развеять их скептическое и настороженное отношение к реформам в госаппарате. При этом вступление в СВР было делом добровольным. О результатах такого гибкого подхода говорит тот факт, что в первый год из 6919 высших чиновников лишь 81 отклонил предложение занять должности в СВР.

2. Структура государственной службы высших руководителей США. 

     Служба  высших руководителей (Senior Executive Service) в  США была законодательно введена  специальным указом (№ 95-454 от 13 октября 1978г.) и начала функционировать с 13 июня 1979г. Это было результатом проведения глубокой реформы государственной службы, которая затронула различные стороны деятельности государственного аппарата США. Цель всех этих изменений была направлена на повышение эффективности работы чиновников, улучшение подотчетности и ответственности государственных органов власти, совершенствованием деятельности всего государственного сектора страны. Основные изменения относились к нескольким важным сферам управления государственной службой США.

     Комиссия  по государственной службе была упразднена и созданы новые органы, включая:

Управление  кадровой службы (УКС), возглавляемое  исполнительным директором, назначаемым  президентом при согласии Сената, на 4 года,  отвечающего за руководство федеральной государственной службой;

     Совет по защите «системы заслуг» для наблюдения за соблюдением законов и нормативными актами, относящихся к государственной  службе, и рассмотрением апелляции  служащих;

     Совет по федеральным трудовым отношениям был заменен более независимым федеральным Бюро по трудовым отношениям. Обновлены нормативные акты и программы по обеспечению равного доступа к государственной службе женщин и представителей национальных меньшинств. Вместо высших должностей была создана Служба высших руководителей (СВР), в которую вошли чиновники, занимающие должности выше 15 категории. Система «оплата за заслуги» была распространена на 13-15 категории, и служащие могли получать надбавки к основному окладу без повышения в должности. Были осуществлены другие мероприятия по повышению эффективности государственной службы. Таким образом, в новую Службу высших руководителей были включены государственные должности, которые раньше относились к 16-18 высшим категориям.

     Причины создания СВР в США связаны  с объективными факторами, имеющими непосредственное отношение к меняющейся роли государства в обществе, усложнением экономических, а также социальных процессов, что требует высококвалифицированных кадров и, соответственно, изменений в подходах к работе с госслужащими, прежде всего высшего звена.   Главная цель создания данного института на первоначальном этапе состояла в том, чтобы:

передать  больше полномочий в области кадровой политики министерствам и ведомствам;

привлечь  и закрепить высококвалифицированных специалистов на государственной службе;

расставить  их на различных должностях в госаппарате  в соответствии со  способностями  и знаниями;

1.обеспечить профессиональное и творческое развитие руководящего состава государственных органов управления;

2. установить персональную ответственность руководителей за результаты работы;

3. создать стимулы и положительную мотивацию для эффективной работы и, одновременно, избавиться от плохих исполнителей;

4. оградить государственную службу от неоправданных арбитражных действий и убрать ненужные запреты.

     По  своей природе служба высших чиновников США представляет особую кадровую систему  в федеральных органах исполнительной власти, насчитывающую около 7000 карьерных  и некарьерных служащих, работающих на ключевых постах в 75 ведомствах, которые занимают промежуточное положение между политическими руководителями, назначаемыми Президентом США, и остальными федеральными государственными служащими, занятыми в органах исполнительной власти.

     Непосредственное  управление этой группой чиновников осуществляет специальный Отдел по управлению руководящими кадрами (Office of executive resources management), созданный в 1993 г. и отвечающий за координацию работы между федеральными министерствами и Управлением кадровой службы, в которую он входит как структурное подразделение.

     В целом федеральная государственная  служба США в 2000г. насчитывала около  трех миллионов человек, из которых 2.644.800 чел. работали в органах исполнительной власти, 31.200 чел. были заняты в органах  законодательной власти, а 32.200 чел. работали в органах судебной власти.

     Общая численность служащих в федеральных, региональных и местных органах  власти США составляла более 14,8 млн. человек. Если включить в этот список людей работающих по грантам и  контрактам, то общее количество людей занятых в системе государственного управления составляет 16,9 млн. человек. Общий фонд заработной платы федеральной гражданской службы составил в 2001 году 205 млрд. долл. или 10% бюджета США. Страховые взносы, пособия, надбавки и другие выплаты, как правило, зависят от должностного оклада, предусмотренного в системе оплаты по шкале ставок. Статистические данные дают общий портрет типичного госслужащего США в 2001 году: средний возраст – 46,3 года, стаж работы – 17,1 год, доля мужчин - 55%.

     По  своей структуре федеральная  государственная служба США состоит  из следующих групп:

1. Руководители  министерств и ведомств, назначаемые  президентом США с согласия  сената - 450 человек.

2. Высшие  государственные служащие:

а) служба высших руководителей – 7000;

б) дипломатическая  служба - 1100;

в) другие государственные органы - 5500 человек.

3. Государственные  служащие:

а) категория 13-15; (старшие должности) - 285 300 человек, включая 104 700 руководителей и около 1000 политических назначенцев;

б) категория 1-12; (младшие и средние должности) - 1 232 200 служащих, включая 85 300 руководителей.

     Общая схема федеральных государственных  должностей (General Schedule) включает 22 группы: с GS – 0000  до GS – 2100,   которые в свою очередь делятся на категории. Например, группа должностей GS-1800 (группа расследований) делится на 23 категории и включает представителей белых и синих воротничков. Общая тарифная сетка государственных служащих включает в себя 15 разрядов, соответствующих сложности работы, ответственности и необходимой квалификации.

     Для каждого разряда установлено 10 ступеней должностных окладов и переход  на следующую ступень осуществляется в установленные сроки. Например, служащий 10 категории получает по 1 разряду – 37,9 тыс. долл. в год, а по 10 разряду – 49,3 тыс. долл., то есть разница составляет 11,4 тыс. долл. Срок ожидания очередного повышения разряда от 1 года до 3 лет. Это влечет повышение оклада примерно на 3%. Система оплаты труда технического персонала (Wage System) состоит из 36 категорий: с  WG – 2500    до  WG – 9000.

Большинство служащих занято в 14 федеральных министерствах (департаментах), среди которых шесть  относятся к наиболее крупным  ведомствам, это почтовая служба (786,9 тыс.), министерство обороны (933,3 тыс.), министерство по делам ветеранов (266,2 тыс.), министерство финансов (159,5 тыс.), министерство здравоохранения (132,9 тыс.) и министерство сельского хозяйства (128,8 тыс.).

     Характеристика  и описание каждой из 15 должностных  категорий федеральных госслужащих утверждены в законодательном порядке и содержатся в разделе 5 Свода законов США. Около 80% назначений происходит на конкурсной основе в соответствии с принципом «системы заслуг».

     Таким образом, членов СВР можно рассматривать  в качестве связующего звена между политическими руководителями и остальными государственными служащими. В структуру СВР не входят следующие категории:

1) высшие должности, назначение на которые производит президент США с согласия сената;

2) высшие должности в МИД, ФБР, ЦРУ, Управлении по национальной безопасности, Военной разведке;

3) высшие должности в государственных корпорациях, центральных финансовых ведомствах;

4) судьи в административных судах.

     Характерной особенностью организации государственной  службы США на высшем уровне является то, что должности выше 15 категории делятся на три группы. Это должности входящие в службу высших руководителей (SES), старшие должности (SI) и должности, связанные с научной деятельностью (ST). Должности ST предназначены для высококвалифицированных специалистов, занятых разработкой и реализацией научно-технических проектов в правительстве США - всего 740 должностных ставок.

       Кроме того, многочисленную группу  составляют политические назначенцы, которых, в период нахождения  у власти президента Буша-старшего, насчитывалось 5280 человек (1988 г.). В администрации Президента США  выделено 450 должностных окладов для высших чиновников, разделенных на 5 категорий (121,6 тыс. долл. – 166,7 тыс. долл.). 

     В законе специально перечисляются пять основных критериев, позволяющих определить должности, которые могут входить в службу высших руководителей, а именно:

1. Управление деятельностью государственных организаций федерального уровня.

2. Ответственность за выполнение федеральных программ и проектов.

3. Контроль над реализацией целей, регулирование и оценка деятельности организаций или групп людей.

4. Руководство работой федеральных государственных служащих.

5. Принятие решений, определяющих политику, или выполнение других функций руководителя.

     Федеральные ведомства самостоятельно определяют количество должностей СВР на двухлетний период для своих нужд. Но право окончательного их утверждения остается за Управлением кадровой службы, которая суммирует все поступившие заявки, а  после консультаций с Административно-бюджетным управлением и на основе миссии данного ведомства, потребностей федеральных программ и возможностей бюджета устанавливает общее количество должностей для СВР. Так, в 2002-2003 гг. общее число постоянных должностей СВР, утвержденных УКС, составляло 7676 единиц в 75 федеральных органах исполнительной власти.