Федеральное Собрание Российской Федерации

    Глава I. Федеральное Собрание Российской Федерации 

    Статья 94 Конституции РФ гласит: «Федеральное собрание – парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом РФ»¹.

    Данная  статья является первой конституционной  нормой, которая учредила парламент Российской Федерации, отвечающий основным требованиям парламента демократического государства. Порядок его формирования и деятельности показывает, что он является парламентом федеративного государства. Это и предопределило его наименование - Федеральное Собрание².

    Конституция Российской Федерации 1993 года устанавливает  в соответствующих статьях и  правовых нормах основополагающие принципы и начала народовластия. В частности, в ст. 3, 5, 10, 11 провозглашены имеющие исходное значение для реализации подлинного народовластия демократические начала, без упоминания и раскрытия которых невозможно понять главные черты и особенности статуса нового российского парламента.

    Эти фундаментальные начала народовластия  следующие. Главнейшее из них: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Весьма существенным является принцип единства системы государственной власти. Наконец, принципиальные положения, содержащиеся в ст. 10 и 11 Конституции:

1. государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (причем органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны);
2. государственную власть в РФ (т.е. на территории РФ в целом) осуществляет Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ;
3. государственная власть в субъектах РФ (т.е. в республиках в составе РФ, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах) осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

    Конституционно-правовой статус Федерального Собрания может  быть выявлен и в достаточной  степени проанализирован только в органической связи с вышеприведенными принципиальными положениями и правовыми нормами. Они в совокупности характеризуют новые роль и подход к определению места и роли представительного и законодательного органа Российской Федерации. Изменилась не только терминология (исчезло, например, деление органов государственной власти на высшие и местные); произошло нечто большее, а именно: определенное и достаточно цивилизованное ограничение, соответствующее духу и букве доктрины разделения властей, прав и полномочий представительного и законодательного органа РФ. В частности, из сферы его ведения исключены в значительной мере исполнительно-распорядительные функции, что было так характерно для Верховного Совета Российской Федерации (согласно ст. 107 Конституции 1978 года – Верховный Совет – постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Российской Федерации).

    Непосредственно статус, основы организации и деятельности Федерального Собрания регламентируются в гл. 5 Конституции РФ «Федеральное Собрание». Но такая регламентация есть и в других главах и статьях Конституции, в соответствующих правовых нормах других федеральных законов. Например, основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом РФ установлены в гл. 4 «Президент Российской Федерации» и касаются широкого круга вопросов. Среди них такие, как согласование назначений ряда должностных лиц, назначение выборов и роспуск Государственной Думы, участие Президента в законодательном процессе, введение военного и чрезвычайного положения, отрешение Президента от должности. В гл. 6 «Правительство Российской Федерации» определены порядок назначения Председателя Правительства РФ, а также выражения недоверия Правительству Государственной Думой; в гл. 7 «Судебная власть» - полномочия Конституционного Суда во взаимоотношениях с палатами Федерального Собрания.

    Таким образом, в целом можно констатировать существенное изменение (по сравнению  с Верховным Советом) места и  роли Федерального Собрания в системе государственных органов Российской Федерации. Федеральное Собрание не является вышестоящим органом для иных представительных органов в РФ; взаимодействие Федерального Собрания с представительными органами власти субъектов РФ и представительными органами местного самоуправления ограничивается принятием законов в пределах совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72)¹.

    В характеристике российского парламента выделяются три момента:

    А) применение  к нему термина «парламент», что означает официальное принятие категории парламентаризма с  учетом, естественно, российских условий и особенностей, а также мирового цивилизованного опыта;

    Б) специфическим свойством является определение его как общенационального  представительного органа;

    В) характеристика Федерального Собрания: законодательный орган Российской Федерации.

    Кратко  рассмотрим эти три его важнейшие  особенности конституционного статуса  Федерального Собрания. Первое – применение термина «парламент» к Федеральному Собранию не означает автоматического  восприятия системы современного парламентаризма со всеми его особенностями и нюансами. Надо учитывать специфику российских условий и особенностей переходного периода. Если под парламентаризмом иметь в виду систему (совокупность органов) национального (народного) представительства, главная функция которых в системе разделения властей заключается в не законодательной власти, то Конституция 1993 года во многом близка к такому пониманию характера парламента РФ. Однако Конституция 1993 года не исходит из принципа верховенства парламента над исполнительной властью. Вопрос о недоверии Правительству, выраженном Государственной Думой, окончательно решается Президентом РФ, который объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

    Второе  – Федеральное Собрание – представительный орган Российской Федерации. Это значит, что парламент РФ есть выразитель интересов  и воли народа (нации), т.е. всей совокупности граждан российского государства¹. Как отмечал Л. Дюги, «парламент есть представительный мандатарий нации»².

    Представительный  характер Федерального Собрания – органа Российской Федерации обусловлен следующими обстоятельствами.

    Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной  Думы с демократически избираемыми  депутатами и формируемого из представителей от каждого субъекта РФ Совета Федерации. Такой способ образования гарантирует выполнение российским парламентом в практической деятельности задач и функций общенационального представительного органа.

    Третье  – хотя в ч. 1 ст. 105 Конституции  РФ сказано, что федеральные законы принимаются Государственной Думой, законодательным органом РФ является Федеральное Собрание в целом. Такой вывод  следует из содержания ч. 1 ст. 104 о праве законодательной инициативы Совета Федерации и его членов; ч. 4 ст. 105, предусматривающей принцип одобрения Советом Федерации федерального закона; ст. 106 – об обязательности рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы; войны и мира. В Конституции предусмотрены также иные способы и пути участия Совета Федерации в законодательном процессе.

    В целом конституционные нормы подтверждают вывод: Федеральное Собрание единый законодательный орган России. В то де время надо выделить конкретные особенности функций его палат – Совета Федерации  и Государственной Думы – по принятию законов. Согласно Конституции (ч. 1 ст. 105) федеральные законы принимаются Государственной Думой. Законопроекты вносятся в Государственную Думу; предусмотрена возможность и имеется четкое правило, позволяющее преодолеть несогласие Совета Федерации с принятым Государственной Думой законом: федеральный закон считается принятым только в том случае, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 5 ст. 105).

    Кроме того, Конституцией ограничены сроки, в течение которых Совет Федерации обязан рассмотреть законы, переданные ему Государственной Думой, предусмотрена возможность создания палатами согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой (ч. 4 ст. 105).

    Можно сделать общий вывод: средоточием  законодательной деятельности является Государственная Дума, что не означает какого-либо умаления и значения функций  Совета Федерации в процессе этой деятельности. В качестве законодательного органа Российской Федерации Федеральное Собрание выступает как совокупный орган, состоящий из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.

    В завершение общей характеристики Федерального Собрания подчеркнем: роль представительного  и законодательного органа РФ в государственном механизме Российской Федерации столь велика и многопланова, что его конституционно-правовой потенциал еще до конца не использован. К тому же конституционные рамки статуса Федерального Собрания и, в частности, Государственной Думы ограничивают возможности контроля этого органа за исполнительной властью. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    Глава II. Структура Федерального Собрания и порядок выборов депутатов Государственной Думы и Формирования Совета Федерации. Статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации.  

    Названные вопросы регламентируются в ст. 95 – 98 Конституции, а также в ряде других правовых актов.

    Федеральное Собрание имеет двухпалатную структуру, т.е. состоит из двух палат: Государственной  Думы и Совета Федерации.

    По  Конституции Российской Федерации 1978 года действовал высший орган государственной  власти – Съезд народных депутатов  РФ и его орган _ Верховный Совет. В 1990 году в его составе были сформированы две палаты – Совет Республики и Совет Национальностей.

    По  Конституции РФ 1993 года предусмотрена  новая структура парламента России. Совет Федерации – палата Федерального Собрания, палата, отражающая федеративное устройство российского государства, эта палата призвана выражать интересы субъектов РФ. Государственная Дума – палата Федерального Собрания, представляющая интересы населения РФ в целом. В Конституции РФ названные палаты не именуются ни первой, ни второй, ни верхней, ни нижней палатами.

    В то же время отброшен тезис о «равноправии палат», который закреплялся в прежних конституциях и серьезно затруднял специализацию их работы, несмотря на тщетные попытки как-то выделить особенности функций и полномочий каждой из палат.

    В Конституции РФ (ст. 95) устанавливается  количественный состав каждой из палат  Федерального Собрания. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Количество членов Совета Федерации определяется числом субъектов РФ, причем в эту палату входят по два представителя от каждого субъекта РФ (по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти).

    В самой Конституции, следовательно, заложен принцип паритетности формирования Совета Федерации, при котором каждый субъект РФ направляет в эту палату одного представителя от представительного  и одного – от исполнительного  органа государственной власти.

    Конституция (ст. 96) предусматривает, что порядок  формирования Совета Федерации и  выборов депутатов Государственной  Думы устанавливается федеральными законами. Это общая конституционная  норма долговременного действия. В то же время в разделе втором Конституции «Заключительные и переходные положения» установлено, что Совет Федерации и Государственная Дума первого созыва избираются сроком на два года. Депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе. Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. было утверждено Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г.^1. Депутаты Совета Федерации первого созыва были избраны гражданами РФ на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один  округ – два депутата) избирательным округам, образуемым в рамках границ субъектов РФ.

    Федеральный закон о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 5 декабря 1995 г. развивает и дополняет основополагающие нормы  Конституции РФ о порядке формирования Совета Федерации. Он предусматривает, что:

    - в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят  по два представителя от каждого субъекта РФ – глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности (ст.1);

    - в двухпалатном законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации совместным решением обеих палат определяется его представитель в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ст.2);

    - выборы глав исполнительной власти органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 г.¹