Документоведение и документационное обеспечение управления

     Более того, Петр стремился преградить продвижение  по службе тем дворянам, которые  не служили рядовыми, в самом нижнем чине, не прошли школы гвардии. 26 февраля 1714 года был издан соответствующий  указ. Тот же принцип зафиксирован в воинском Уставе 1716 года: «Шляхетству  российскому иной способ не остается в офицеры происходить, кроме  что служить в гвардии». Ни один дворянин не мог стать офицером, если не был солдатом; но любой офицер, кто бы он ни был по происхождению, становился дворянином.

     Самодержавию  были нужны не только солдаты и  офицеры, но и чиновники учреждений. Генеральный регламент закреплял  законодательным путем идею о  гражданской службе русского дворянства как «одной из важнейших форм исполнения обязанностей перед государем и  государством».

     В Генеральный регламент была внесена  глава, которая предполагала обучать  дворянских детей канцелярскому  делу. С 1722 года для дворянских детей  была введена специальная канцелярская должность – камер-юнкер, «исполнять которую надлежало без послаблений».

     К концу первой четверти XVIII века сложились предпосылки создания новой системы формирования бюрократического аппарата, одной из которых является отсталость старых принципов 
 

      1.2 Создание «Табели  о рангах» 

     Табель  о рангах создавалась приблизительно с 1719 по 1722 год. Однако первые шаги, подготовлявшие появление этого документа, относятся  к более раннему периоду. В  донесении Якова Брюса Петру I, датированном 13 июля (года нет, по предположению  Н.А. Воскресенского, не ранее 1702 года), говорится об отсылке царю описания к чинам, которые были у «агленского  короля у артиллерии на войне и  во время миру».

     Основная  работа по сбору материала легла  на Иностранную коллегию. Изучалось  законодательство о чинах Англии, Франции, Голландии, Дании, Пруссии. В  подготовительных материалах имеются  как подлинные тексты иностранных  законов, так и их переводы на русский  язык. Наиболее подходящими были сочтены  законодательства Дании (1699 и 1717 гг.) и  Пруссии (1705 и 1713 гг.). Некоторые из этих актов (английский, датский, прусский) относили к классам в общей  последовательности не только должностных  лиц разного типа, но и обладателей  родовых титулов (графов, баронов) и  просто дворян («которые вотчины в  том государстве и землях имеют»), лиц, имевших духовные и ученые звания, кавалеров орденов (орденов Святого  Духа, Слона, Черного Орла и др.). Ни обладатели родовых титулов, ни дворяне-помещики в Табель о рангах не попали. Дворяне  оказались вне главной служебной  иерархии и для попадания в  нее должны были поступать на государственную  службу. Не упускалась из виду и русская  практика: сохранился текст "Показаний  древнейших русских чинов гражданских  и придворных с изъяснением каждого", подготовленный по приказу Петра. Важную роль сыграло и предшествующее петровское законодательство.

     «Однако царь многократно предупреждал против слепого копирования и механического  перенесения шведских образцов на русскую  почву. В указе от 9 мая 1718 г. о составлении  регламента Юстиц-коллегии он рекомендовал использовать два источника: Уложение 1649г. и «уставы шведские». Среди  источников Табели о рангах Воскресенский  называет в первую очередь русскую  практику, потом челобитные, и лишь на третьем месте находится, по его  мнению, иностранное законодательство.

     Отдельные положения этого нормативного акта действовали задолго до его обнародования. «Напомним, что Петр при подборе  соратников руководствовался не породой, а принципом служебной годности». Появление в окружении царя таких  выдающихся сподвижников из лиц, не принадлежавших к потомственному дворянству, как  Меншиков, Шафиров, Ягужинский и др., относится к концу XVII – началу XVIII вв. «Такие должности, как канцлер и вице-канцлер, тоже появились в обиходе ранее 1722 года – сразу же после Полтавской виктории».

     В подготовке Табели активное участие  принимал сам Петр I: сохранились  его проекты и замечания на текст этого документа. Работа была завершена в начале 1721 г. 1 февраля  Петр подписал этот акт, но, придавая ему  большое значение, распорядился: «Сие не публиковать и не печатать до сентября месяца, дабы еще осмотреться, ежели что переменить, прибавить  или убавить, о чем надлежит в  Сенате во время сей отсрочки думать: так ли быть всем чинам или которые  переменить и как? И свое мнение к  сентябрю изготовить, а особливо о  тех чинах, статских и дворовых, которые  от ранга генерал-майора и ниже». Мнения о Табели были затребованы  не только от Сената, но и от Военной  и Адмиралтейской коллегий.

     Свое  мнение Сенат представил 20 сентября 1721 года. Военные и морские чины не вызвали замечаний. По этому поводу говорилось: «Понеже о воинских сухопутных и морских чинах сочиненный порядок  в рангах сходен против рангов других государей, особливо же французского, яко древнего и самодержавного короля, того ради об оных ничего к перемене потребного не рассуждаем показать во мнении своем...». Замечания по другим категориям чинов сводились главным  образом к уточнению классов (рангов) некоторых из них, применительно  к тому, как это было в других странах. В заключение предлагалось приравнять к рангам Табели ряд исконно  существовавших в России «чинов», которыми ко времени составления Табели обладали некоторые лица: «Притом же всеподданнейше доносим, понеже еще остались в древних  чинах некоторые персоны, а именно: бояре, кравчие, окольничьи, думные дворяне, спальники, стольники и прочие чины, того ради предлагается, не изволит  ли его царское величество оных по их живот определить против других рангами, ибо в России из тех чинов  ныне определены и впредь определяемы  быть имеют в губернаторы, в вице-губернаторы, в воеводы и ежели ранги  им будут не определены, то от подчиненных  им будет не без противности». Однако эта рекомендация не была принята.

     Но  Петр постоянно вносил в Табель изменения. Окончательно подписанный вариант  Табели о рангах отличается от опубликованного: в последний были внесены изменения  уже после утверждения. Такая  тщательная отделка документа и  активное участие царя в его составлении  говорят о большом значении, которое  придавалось этому акту.

     К началу XVIII в система формирования аппарата государственных служащих устарела и нуждалась в реформировании. В ходе реформ конца XVII – начала XVIII вв. сложились предпосылки необходимые для этого. Воспользовавшись как зарубежным так и отечественным опытом, Петр Первый создал принципиально новую систему комплектования государственного аппарата, просуществовавшую, с некоторыми изменениями до начала XX века.

2. ФОРМИРОВАНИЕ НОВОГО БЮРОКРАТИЧЕСКОГО АППАРАТА

      2.1 Основные принципы  формирования бюрократического  аппарата 

     Преимущественное  право на государственную службу предоставлялось дворянам (имелось  в виду главным образом потомственное  поместное дворянство). Это право  проявлялось, во-первых, в льготных условиях самого поступления на службу и, во-вторых, в более быстром продвижении  по ее рангам. Ставка на дворян учитывала  не только значение дворянства как  социальной опоры самодержавия, но также его более высокий в  целом образовательный уровень (дворянам легче было получить образование) и  имущественную обеспеченность. Последнее  было важно ввиду сравнительно низкого  материального вознаграждения за государственную  службу, которая считалась сословной  обязанностью дворянства. Существовало убеждение, что зависимость государственного служащего от получаемого им жалованья  лишает его необходимой свободы  суждений и поведения.

     Табель  о рангах предусматривала возможность  поступления на государственную  службу и представителей других свободных  сословий с получением соответствующих  классных чинов. Но такая возможность  рассматривалась как исключительная и в значительной мере вынужденная.

     Один  из главных организационных принципов  государственной службы заключался в том, что государственный служащий должен был пройти ее снизу вверх  целиком, начиная с выслуги низшего  классного чина. Это диктовалось  как необходимостью замещения всех должностей, так и получения требуемой  опытности (поскольку сама практика службы была главной школой профессиональной подготовки чиновничества)

     В каждом классе необходимо было прослужить известный минимум лет (в низших классах обычно 3-4 года). За особые заслуги  по службе этот срок мог быть сокращен. Переход в следующий класс  предполагался как занятие открывшейся  вакансии. В связи с тем, что  гражданских должностей было больше, чем военных, в гражданской службе открывалось больше вакансий, а потому и движение по службе там могло  быть более быстрым. Учитывался и  общеобразовательный уровень государственного служащего. Законами 1731, 1747 и 1757 гг. предусматривалось, что лица, окончившие курс наук в  кадетском шляхетском корпусе и  в университете, получали право быть назначенными сразу не только в XIV класс, но и в более высокие обер-офицерские чины. Поскольку число высших должностей всегда было меньше числа низших, продвижение  по службе нередко оказывалось слишком медленным и не заинтересовывало в продолжение службы. В связи с этим в гражданской службе минимум лет службы в каждом классе со временем стал рассматриваться как максимум, дающий право назначения на должность более высокого класса, а при отсутствии вакансий - производства в следующий класс с оставлением на прежней должности. Класс как ранг должности превращался в самостоятельный правовой феномен - ранг без должности, получивший название чина или классного чина (для отличия от чина вообще, чина как должности и звания), а за его обладателем утвердилось наименование «чиновник». «Табель о рангах» перевернула старую идею местничества: титул и звание превратились из основания для получения должности в результат продвижения по службе.»

     Получение чина более высокого класса (на 1-2 ранга), чем класс фактически занимаемой должности, стало в гражданской  службе обычным явлением. Возможность  этого предусматривалась уже  в самой Табели, где говорилось, что если кто-то «выше ранг получил, нежели по чину, который он действительно  управляет, то имеет он при всяких случаях ранг вышнего его чина». Тот, кто получил следующий класс, становился кандидатом на соответствующую  этому классу должность. Из нескольких претендентов старшим считался тот, кто раньше был произведен в этот класс. Старшинству производства придавалось  огромное значение. Закон 15 февраля 1742 года подтверждал это с полной определенностью: «... как в военной  сухопутной и морской, так и в  штатских службах обретающихся впредь производить в чины по старшинству  и заслугам, а не по старшинству  никого не производить». 13 января 1753 года такой порядок был вновь подтвержден, но делалось одно исключение для поощрения  лиц, имевших «знатные» заслуги  по службе: последние могли получать следующий чин в обход старших  их по службе, но лишь по «высочайшему»  усмотрению. В. А. Евреинов пришел к  заключению, что «признание законом  самостоятельного значения «табельного» ранга как чина» произошло  при Екатерине II и Павле I. «Сначала в виде частной меры, а потом  в 1767 году как общее правило установлено  было отдельное от должности повышение  в классах против класса, присвоенного занимаемой чиновником должности».

     Возможен  был и противный вариант: назначение на должность более высокого класса, чем чин. Необходимость этого  обнаружилась сразу же после введения Табели, когда пришлось па гражданские  должности высоких классов назначать  людей, не успевших выслужить соответствующие  чины. Чинопроизводство при этом обычно ускорялось. Служащий, назначенный  на должность, класс которого был  выше класса его чина, имел право  лишь на «почести» по должности, но не получал тех преимуществ, которые  были прямо связаны с классом  чина (дворянства, например).

     Такой чин (не связанный с должностью) сначала  пытались обозначать указанием классов (например, коллежский асессор VIII класса, а после получения следующего чина - коллежский асессор VII класса), но это оказалось неудобным, прежде всего потому, что каждая должность относилась лишь к одному классу. Поэтому чины гражданской службы стали обозначаться либо наименованиями некоторых должностей (коллежский секретарь), либо званиями, относившимися к классу данного чина (тайный советник), либо специально созданными названиями (статский советник).

     В связи с возникновением феномена чина «Табель о рангах» в середине XVIII в. как бы раздвоилась, превратившись  в своем основном качестве в перечень чинов, разнесенных по родам службы и рангам; вместе с тем по-прежнему в соответствии с классами Табели распределялись все должности в  штатных расписаниях государственных  учреждений.

     Используя зарубежный и отечественный опыт, Петр Первый пытался создать принципиально  новую, очень прогрессивную для  того времени, систему формирования бюрократического аппарата. При оценивании результатов, которых ему удалось  достичь, нельзя забывать что на момент создания «Табели» значение «аристократии» было велико, она являлась уже основной опорой самодержавия в Российской империи, и потому Петр не мог создать систему  формирования бюрократического аппарата, основанную только на принципе «выслуги». 

      2.2 Эволюция « Табели  о рангах» 

     Изменения «Табели о рангах» начались еще  при жизни Петра I и продолжались при его ближайших приемниках. В основном они шли по следующим направлениям:

1. Пополнение и изменение перечня должностей
2. Повышение рангов отдельных чинов и должностей
3. Дальнейшее развитие принципа заслуги и выслуги