Документоведение и документационное обеспечение управления

     По  мере увеличения числа должностей (особенно в гражданской службе) обнаруживалось, что обойтись без широкого привлечения  недворян на государственную службу нереально. Поскольку в условиях сословного строя России исполнение государственными служащими их должностных  обязанностей было возможно лишь в  том случае, если чиновник будет  иметь статус дворянина, Табелью  о рангах предусматривалось, что  каждый, выслуживший первый (низший) классный чин, получал дворянство. Еще 16 января 1721 г. право на дворянство было установлено в общем порядке  для всех офицеров. В законе говорилось: «Все обер-офицеры, которые произошли  не из дворян, оные и их дети и их потомки суть дворяне и надлежит им дать патенты на дворянство». Причисление к дворянству давало ряд льгот (о чем подробнее мы будем говорить далее), что было серьезным стимулом к поступлению на государственную службу. В военной службе уже XIV класс сообщал потомственное дворянство; в гражданской же - лишь VIII, а низшие чины давали только личное дворянство. Статус личного дворянства был создан специально для данного случая и имел целью несколько сдержать и замедлить пополнение рядов потомственного дворянства за счет служилого сословия. Это подтверждалось и указом от 31 января 1724 года, которым предписывалось «в секретари не из шляхетства (дворянства) не определять, дабы потом [не] могли в асессоры, советники и выше происходить», т. е. производиться в чины, дававшие права потомственного дворянства. Однако здесь же допускалось исключение: разрешалось производить в эти классы тех «из подьяческого чина, кто какое знатное дело покажет и заслужит». В дальнейшем под давлением обстоятельств (недостатка родовых дворян для замещения вакантных должностей государственной службы, с одной стороны, и общего возрастания числа самих этих должностей, особенно в начале XIX в. в связи с введением в России министерской системы управления, - с другой) приток на государственную службу недворян постоянно возрастал. Вследствие этого 11 июня 1845 года класс, дававший потомственное дворянство в гражданской службе, был повышен до V; VI - IX классы стали давать личное дворянство, а Х - XIV - личное почетное гражданство. В военной же службе потомственное дворянство стал давать VIII класс, а низшие - только личное. 9 декабря 1856 года право на потомственное дворянство в гражданской службе было передвинуто на один класс выше (вместо V на IV), а в военной - с VIII на VI класс (VII - XIV классы давали личное дворянство). В 1880-е гг. предполагалось и в военной, и в гражданской службе повысить класс, дающий дворянство, с VI и IV до III, но это намерение не было реализовано. 1 августа 1898 года в гражданской службе были введены новые ограничения: чин IV класса стал даваться только после пяти лет пребывания в предыдущем чине и нахождения в должности не ниже V класса. 2 августа 1900 года к этому было добавлено еще одно условие - общий срок службы в классных чинах не менее 20 лет.

     Установив четкую иерархию всех чинов, «Табель  о рангах» предписывала строгое  соблюдение принципа их старшинства (приоритета старшинства) и связанного с ним  чинопочитания.

     Несмотря  на то, что «Табель о рангах»  действовала до начала XX века, она не могла оставаться без изменений в течение столь продолжительного срока и потому эти изменения были неизбежны. 

     2.3 Знаки отличия  новой бюрократии  и их значение 

     Екатерина II признавала существование в России правила «чин чина почитай». Позднее  А.С. Пушкин считал это правило «общеупотребительным», явно противостоящим другому возможному, «например: ум ума почитай». По наблюдениям  Н.В. Шелгунова, чувство личного достоинства  в дворянско-чиновной среде в  большинстве случаев трансформировалось в «достоинство положения и принадлежности к чему-то, что, собственно, и давало значение человеку... Непомерно высоко ставилась честь мундира, достоинство  дворянского звания, достоинство  положения начальника... Каждый чувствовал свое достоинство только в первенстве, каждый хотел быть выше другого, иметь  власть над ним, чем-нибудь от него отличаться, каждый хотел быть первым и как-то не хотел быть равным. Гвардеец чувствовал себя выше кавалериста, кавалерист выше армейца, армеец выше штатского».

     Среди проявлений чинопочитания важное значение приобрели формулы титулования - общий титул по классу чина или  должности. Формулы эти не были установлены  законом и сложились постепенно на практике, ориентируясь на западноевропейские нормы. В первой трети XVIII в. наиболее устойчиво использовались три общих  титула: ваше превосходительство (для чинов высших классов), ваше сиятельство (для сенаторов- при жизни Петра) и ваше благородие (для прочих чинов и дворян). К концу века таких титулов было уже пять (более чем в других европейских странах): 1 и II классы - ваше высокопревосходительство. III - IV классы - ваше превосходительство; V класс - ваше высокородие; VI - VIII классы - ваше высокоблагородие; IX-XIV классы - ваше благородие.

     Обращает  внимание некоторая алогичность  такой системы: титул V класса по своим  компонентам (высокородие) оказался менее  «почетным», чем титул VI- VIII классов (высокоблагородие). Титул «высокопревосходительство» по европейским меркам оказывался неимоверно высок: так обращались только к главам государств и правительств. Вообще нелепым было титулование государственных  служащих формуле» благородие. В Германии, например, аналогичная формула применялась только к собственно дворянам, а титул высокоблагородие употреблялся при обращении к графам.

     Пользование общим титулом по чину было обязательно  во всех случаях обращения к вышестоящему по службе или по общественному положению.

     Применение  общего титула в сочетании с частными титулами по чину и должности зависело, во-первых, от того, имелось ли в виду адресование, обращение или именование (упоминание в третьем лице); во-вторых, от ситуации: устное или письменное титулование, служебное или частное; в-третьих, от того, в каких отношениях старшинства и соподчиненности находились корреспонденты - собеседники. Наиболее церемонным было официальное письменное адресование низших должностных лиц и просителей к высшим. До середины XIX в. оно включало как частный, так и общий титулы, причем первый использовался и по должности, и по чину и следовал за вторым. Например: его превосходительству товарищу министра финансов тайному советнику N. Во второй половине века частный титул по чину и фамилия стали опускаться. При личном обращении употреблялся только общий титул (чаще всего без имени); при именовании, наоборот, чаще всего только частный (директор Хозяйственного департамента или статский советник); Письменное адресование нижестоящему лицу содержало только частный титул по должности (фамилия не указывалась). Примерно равные между собой должностные лица обращались друг к другу либо как к высшим, либо по чину (господин капитан), либо по имени и отчеству (в случае письменного обращения - с указанием общего титула и фамилии на поле документа).

     Для рангов полагался убор и прочие знаки  отличия: «Понеже знатность и  достоинство какой особы часто  умаляется, когда убор и прочий поступок чем не сходствует». Уничтожая преимущества рождения, «Табель о рангах» вносила  в жизнь новое зло: низкопоклонство, пролазничество, чванство чинами и  т. д. Дворянам заведены особы списки; таким образом положено начало родословным  книгам и герольдии. За высшие заслуги  жалуются иностранные титулы, герб и некоторые особые права и  преимущества.

     Наглядным выражением принадлежности к государственной  службе была форменная одежда. Слово  мундир рассматривалось в двух значениях: в широком и узком. В широком  понимании оно обозначало полный комплект официально установленной  форменной одежды: камзол или жилет, мундирный фрак, сюртук, штаны, головные уборы, обувь, шинель и т. п. В узком  же смысле под мундиром подразумевался лишь главный элемент этой одежды – кафтан, а все прочее считалось  необходимым его дополнением.

     Мундиры должны были быть внешне привлекательны, единообразны (для мундиров каждого  рода) и функционально удобны. Совместить эти требования, особенно первое и  третье, не всегда удавалось. По мундиру  можно было определить род службы, ведомство (или род войск) и класс  чина (в военной службе) или должности (в гражданской службе). Первыми  в России еще в конце XVII в. появились  военные мундиры. Лишь в начале 1780-х  гг. были введены губернские мундиры  для гражданских чиновников и  дворян-помещиков. В конце XVIII в. начинают вводиться гражданские ведомственные мундиры (для чиновников центральных и местных учреждений каждого ведомства), в связи с чем губернские мундиры с начала 1830-х гг. становятся только дворянскими. Наконец, в 1796 году появились придворные мундиры. С многочисленными изменениями мундиры просуществовали до 1917 года. Форменная одежда могла сопутствовать человеку почти всю жизнь - от гимназии или кадетского корпуса до выхода на пенсию (право ношения мундира могло сохраняться). Мундиры изготавливались за счет их обладателей, что ложилось тяжелым бременем на бюджет государственных служащих.

     После введения «Табели о рангах» быстро стал формироваться бюрократический  корпус. Это дало возможность не дворянам получать земли в имущество  не благодаря титулу или родовитости, а исключительно благодаря своим  способностям и старанию. Так было задумано Петром. Но со временем дворянам стала делать предпочтение в получении  очередных чинов и имущества, что отрицало петровский принцип  «заслуги и выслуги». 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ИТОГИ РЕФОРМ 

     1. Бюрократическое начало в формировании  государственного аппарата победило  начало аристократическое. Профессиональные  качества, личная преданность и  выслуга становятся определяющими  критериями для продвижения по  службе. Признаком бюрократии, как  системы управления, являются: вписанность  каждого чиновника в четкую  иерархическую структуру власти  и руководство им в своей  деятельности строгими и точными  предписаниями закона, инструкции.

     Положительными  чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность. Отрицательными - его  сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

     2. Сформулированная Табелью новая  система чинов и должностей  юридически оформила статус правящего  класса. Были подчеркнуты его  служебные качества: любой высший  чин мог быть присвоен только  после прохождения через всю  цепочку низших чинов. Устанавливались  сроки службы в определенных  чинах.

     Принцип выслуги тем самым подчинял принцип  аристократический.

     3. Табель о рангах уравнивала  службу военную со службой  гражданской: чины и звания  присваивались в обеих сферах, принципы продвижения по службе  были аналогичными. Но дети дворян-аристократов  записывались в должность уже  после рождения и по достижении  ими пятнадцатилетнего возраст  имели достаточно важный чин.

     4. Подготовка кадров для нового  государственного аппарата стала  осуществляться в специальных  школах и академиях в России  и за рубежом. Степень квалификации  определялась не только чином,  но и образованием, специальной  подготовкой. Обучение дворянских  детей осуществлялось часто в  принудительном порядке (за уклонение  от учебы налагались взыскания). Дети дворян по разнарядке  направлялись на учение, от уровня  их подготовки зависели многие  личные права (например, право  на вступление в брак).

     В связи с открытием в начале XIX в. ряда средних и высших учебных  заведений число претендентов на государственную службу возросло. К. Ф. Головин отмечал появление  в России «умственного пролетариата» - категории людей, которые могли жить главным образом за счет знаний и службы. Признавалось, что «Россия - та страна, где умственному пролетариату государство предоставляет наибольшее число вакансий; и в Германии и во Франции доступ к официальной карьере гораздо труднее и голоднее, чем у нас. Но и в России свободных мест не хватает». В этих условиях, с одной стороны, возросли численность и влияние чиновничества, с другой - опасения со стороны самодержавия (особенно под влиянием революций на Западе) относительно социально-политической ориентации чиновничества, его приверженности существующему экономическому и политическому строю. Позднее появилась даже характеристика некоторых сравнительно крупных чиновников как «красных». Но еще более остро в николаевское царствование (не без влияния сатиры Н.В. Гоголя) встал вопрос о чисто деловой несостоятельности большинства чиновничества, особенно тех, кто не получил серьезного образования. Объектом дискуссии в правительственных верхах стали феномен чинов и Табель о рангах как их правовая основа. Главных обвинений против чинов было три: провоцирование непомерного стремлении к получению чинов, возможность получения их простой выслугой лет и опасное увеличение численности нового, «служилого» дворянства. Было выдвинуто и настойчиво отстаивалось требование отмены чинов. Приверженцами этой меры были Николай I и его преемники. В записке «О народном воспитании», составленной по поручению Николая I, А.С. Пушкин в ноябре 1826 года писал: «Чины сделались страстью русского народа... В других землях молодой человек кончает круг учения около 25 лет; у нас он торопится вступить как можно ранг, в службу, ибо ему необходимо 30-ти лет быть полковником или коллежским советником... Конечно, уничтожение чинов (по крайней мере, гражданских) представляет великие выгоды; но сия мера влечет за собою и беспорядки бесчисленные, как вообще всякое изменение постановлений, освященных временем и привычкою».

     Сторонники  сохранения чипов полагали, что отрицательные  последствия чинов могут быть устранены без отказа от них в  принципе. Апологетом чинов выступил министр народного просвещения  граф С.С. Уваров - автор известной  реакционной формулы «православие, самодержавие и народность». В 1847 году он подал Николаю I записку, в которой  доказывал, что чины есть «орудие  столь могущественное, что доколе оно останется в руках властителей, едва ли что-либо может поколебать самодержавную  власть в ее основаниях». «В гражданской  жизни всех европейских народов, - развивал Уваров свою идею, - отличие определяется и достигается или родом, или богатством, или дарованием. Там ... только три пути к высшим слоям общества». В России иначе. «Известно, что у нас... гражданское значение всех и каждого зависит от степени, которая определяется по усмотрению высшей власти» в зависимости от «службы престолу» и отечеству. «При таком положении потомок Пожарского и потомок Минина должны наравне искать благоволения правительства, заслуживать офицерский чин. Граф Шереметев, вступая во владение обширным поместьем, обязан прежде воздать правительству, по мере его, дань личною службой. Карамзин оставался бы скромным писателем, если бы взор монарший не поставил бы его в общественном мнении несомненное потрясение, отчасти похожее на смятение». Государственная служба утратит «нравственное могущественное привлечение», дворянство отойдет от нее, и служба «вся перейдет в руки так называемых чиновников, составляющих уже у нас многочисленное сословие людей без прошедшего и будущего..., похожих на класс пролетариев, единственных в России представителей неизлечимой язвы нынешнего европейского образования». Последнее опасение особенно подчеркивалось, «...быстро образуется новый разряд люден с особенными понятиями, с особенным предрассудками и мечтами, менее привязанных к правительству, а более занятых собственными выгодами» Как видим, записка Уварова представляла собой манифест реакционного курса внутренней политики, в котором чинам придавалось поразительно большое значение.