40

СОДЕРЖАНИЕ

Введение              …………………………………………………………………. ……3                                                                                                                                           

Глава 1.  Теоретические основы формирования системы расходов местного бюджета…………………………………………………………                       7                                                                                                                             

1.1.Экономическое содержание и значение местного

бюджета…………………………………………………………………      7

1.2  Понятие расходов местного бюджета………………………………….     11

1.3. Планирование и финансирование расходов местного бюджета…….      23

Глава 2. Анализ системы расходов местного бюджета на примере МО «Город Алексин и Алексинский район Тульской области»………………28

2.1. Характеристика МО «Город Алексин и Алексинский район Тульской области»…………………………………………………………………………..28

2.2. Формирование и структура расходов местного

бюджета……………………………………………………………………29                                                             

2.3. Анализ расходов бюджета   Муниципальное образование "Город                    Алексин и Алексинский район Тульской области"………………………...…35 

Глава 3. Проблемы и пути решения планирования и финансирования расходов местного бюджета…………………………………………………..41

3.1. Рационализация бюджетных расходов на

местное самоуправление………………………………………………….41                                                                     

3.2 Проблемы межбюджетных отношений и пути их

решения……………………………………………………………………56    

3.3. Повышение эффективности расходов бюджетных средств местных бюджетов…………………………………………………………………………61

Заключение………………….…………………………….………………….…66                                                                                                                             

Список литературы………………………………….…………………………72

Приложение……………………………………………………………………..76

Введение.

Тема данной работы – система планирования и финансирования расходов местного бюджета, на примере МО «Город Алексин и Алексинский район Тульской области"

Актуальность данной работы заключается в том, что расходы бюджета, будучи компонентом общей финансовой категории - бюджета - представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих функций. Эти затраты выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованного фонда денежных средств государства по различным направлениям.

Правительство ведет интенсивную работу по реализации концепции совершенствования системы управления бюджетными средствами. В основу концепции закладываются три основных блока задач:

        сформировать четкие правила разработки и исполнения бюджета с максимально возможной детализацией структуры бюджетных затрат и внедрением элементов казначейского метода исполнения бюджета;

        определить наиболее приемлемые для национальных и региональных условий формы привлечения нетрадиционных финансовых источников в оборот;

        создать полноценный информационно- аналитический комплекс в бюджетно-финансовой системе, чтобы иметь широкую информационную базу для оптимизации прогнозирования доходов и расходов бюджета, повысить оперативность бюджетной отчетности, позволяющей принимать действенные финансовые решения по эффективному маневрированию бюджетными ресурсами в существующих инфляционных условиях.

Местные бюджеты осуществляют важную роль в процессе социально-экономического развития России, обеспечивая финансирование основной сети детских дошкольных учреждений, школ, медицинских и социальных учреждений.  Изучая проблемы формирования бюджетов  муниципальных образований, выделяется два направления рассмотрения данного вопроса:  во-первых, с точки зрения формирования бюджетов непосредственно на местах самоуправления, а во вторых - с точки зрения органов власти вышестоящего уровня. В первом случае задачей стоящей перед местными властями является максимальный сбор налогов с целью покрытия расходов по видам деятельности, осуществляемыми муниципалитетами в соответствии с федеральным  и городским законодательством. Задача стоящая, перед вышестоящими органами власти – это формирование минимального бюджета муниципального образования, т.е. формирование минимальной расходной части местных бюджетов. Поэтому важнейшим условием стабильности межбюджетных отношении является создание целостной системы формирования финансовой базы бюджетов всех уровней и особенно муниципальных бюджетов.

В современной экономической обстановке реформа бюджетной системы актуальна как в целом для государства, так и для субъектов Федерации, и для муниципальных образований. Поэтому большое значение имеет теоретическое и методическое обоснование дальнейшей стратегии и тактики в сфере бюджета и межбюджетных отношений. После принятия Закона Российской Федерации "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" не утихают дискуссии о средствах и методах обеспечения финансовой самостоя­тельности органов местного самоуправления (МСУ). В известном смысле принятие этого Закона совпало по времени с процессом снижения бюджетной обеспеченности муниципальных образований (МО). После кризиса в августе 1998 года положение с наполнением доходной части местных бюджетов еще более осложнилось, несмотря на внешние признаки оживления в российской экономике. Данные обстоятельства застав­ляют руководителей органов МСУ обращать пристальное внимание на средства нормализации положения с местными финансами.

Цель, которая преследовалась при выполнении настоящей работы, состояла в том, чтобы на основе изучения, анализа и обобщения содержания ряда источников, рассмотреть механизм формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований, вскрыть основные проблемы местных бюджетов и сформулировать некоторые предложения по их разрешению.

Исходя из сформулированной цели, при выполнении работы были поставлены задачи:

                  Определить основные принципы организации местных финансов, установить источники формирования финансовых ресурсов местного самоуправления, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления;

                  Детально рассмотреть основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти Российской Федерации и с органами власти субъектов Российской Федерации.

                  На практике рассмотреть местный бюджет муниципального образования «Город Алексин и Алексинский район Тульской области".

    Сегодня каждое муниципальное образование во многом самостоятельно несет ответственность за свое комплексное социально-экономическое состояние, имидж и перспективы развития.
    В современных условиях рыночных отношений перед органами местного самоуправления города Алексина и Алексинского района стоит задача согласования интересов всех субъектов жизнедеятельности муниципального образования, что позволяет решить стратегия развития территории.
 

При подготовке данной дипломной работы была использована как методическая, так и специальная экономическая литература, нормативные и законодательные акты.

Объектом исследования является  местный бюджет муниципального образования «Город Алексин и Алексинский район Тульской области".

Предметом  исследования является выявление тенденций и закономерностей формирования и использования местного бюджета.

Анализ специальной литературы, проведенный в процессе подготовки дипломной работы, свидетельствует о том, что проблемы формирования и исполнения муниципальных бюджетов вот уже несколько лет находится в центре внимания как российских, так и зарубежных специалистов в сфере местного самоуправления.

Глава 1.  Теоретические основы формирования системы расходов местного бюджета                                                                                                               

1.1 Экономическое содержание и значение местного бюджета.

Местное самоуправление - обязательный компонент демократического строя. Наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду интересами государства признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы – интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Оно осуществляется  самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения  функций, возложенных на представительные местные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как интересы равные им.

Местное самоуправление можно рассматривать в качестве:

А) основы конституционного строя.

                  Конституция закрепляет местное самоуправление в качестве основы демократического управления

                  Конституция гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством

                  Выделение особой сферы вопросов и самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий

Б) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения

                  Основной субъект права на самоуправление-население городских и сельских поселений. Конституция устанавливает, что право местного самоуправления осуществляется населением, как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления

                  Население городского, сельского населения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Это право население может реализовывать путем создания самостоятельного муниципального образования, а также путем осуществления  территориального общественного самоуправления

                  Обеспечивается право каждого гражданина на осуществление местного самоуправления (право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления)

В)  Формы народовластия

                  Местное самоуправление-это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти

                  Местное самоуправление имеет особый субъект, которым является население, граждане

                  Местное самоуправление имеет особый объект управления-вопросы местного значения

                  Самостоятельность местного самоуправления

                  Собственная ответственность муниципальных образований[1]

Финансовой базой местных органов власти являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им возможность составлять, утверждать и исполнять свои бюджеты.

Бюджет – центральное звено финансово-кредитной системы, охватывающее более половины валового внутреннего продукта \ВВП\. Финансово-кредитная система РФ представлена в приложении 1.

Местный бюджет - это, централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования. Один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды  потребления распределяются между отдельными группами населения. Из этих бюджетов финансируются  развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции, и услуги которых является важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.

Понятие “бюджет” употребляется как экономическая и правовая категории.

Как правовая категория бюджет – закрепленная законом форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. Вместе с тем следует учитывать, что согласно 12 статье Конституции самостоятельность местного самоуправления - это самостоятельность в пределах своих полномочий. Пределы этих полномочий, в общем виде, следуют из Федеральной Конституции.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Эти бюджеты выполняют следующие функции: формирование денежных фондов, распределение и использование этих фондов, контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, учреждений подведомственных этим органам власти.

Местный бюджет можно рассматривать как самостоятельную экономическую категорию. Он имеет свои особенности:

                  местный бюджет является особой экономической формой пере распределительных отношений, связанной с обособлением части национального дохода в руках органов местного самоуправления и ее использованием с целью удовлетворения потребностей общества;

                  с помощью местного бюджета происходит перераспределение национального дохода между отраслями народного хозяйства, территориями, сферами общественной деятельности;

                  пропорции местного бюджетного перераспределения стоимости определяются потребностями воспроизводства, задачами, стоящими перед обществом на каждом историческом этапе.

Сущность  местного  бюджета как экономической категории

реализуется через распределительную, контрольную, стимулирующую и фискальную функции.

Распределительная функция заключается в том, что благодаря ей происходит концентрация денежных средств в руках органов местного самоуправления и их использование с целью удовлетворения социально-экономических потребностей на подведомственной им территории. Кроме того, с помощью этой функции можно определить, на сколько своевременно и полно финансовые ресурсы поступают в распоряжение самоуправления и каким образом фактически складываются пропорции в распределении местного бюджетного фонда. Содержание функции определяется процессами перераспределения финансовых ресурсов между разными подразделениями общественного производства. Ни одно из других из других звеньев финансовой системы не осуществляет такого разнообразия перераспределения финансовых ресурсов (межотраслевое, межтерриториальное, многоуровневое перераспределение финансовых ресурсов, т.е. между различными уровнями бюджетной системы).

Сфера деятельности этой функции определяется тем, что в отношение с местным бюджетом вступают все участники общественного производства, как юридические, так и физические лица (на подведомственной территории).[2]

Контрольная функция заключается в том, что через формирование и использование фонда денежных средств органов местного самоуправления отображает экономические процессы, характеризующие экономику муниципального образования. Благодаря этой функции можно судить о том, как поступают в распоряжение органом местного самоуправления финансовые ресурсы от разных субъектом хозяйствования, а также соответствует ли размер централизуемых ресурсов муниципального образования. Основу этой функции составляет движение местных бюджетных ресурсов, которое находит отражение в соответствующих показателях местных бюджетных поступлений и расходных назначений.

Стимулирующая функция местных финансов заключается в обеспечении развития  различных сфер общественной жизни через систему льгот и экономических программ.

Фискальная функция связана с тем, чтобы поддерживать нерентабельные, но необходимые отрасли хозяйства. Она осуществляется с помощью множества методов и приемов. К ним относятся инвестирование, налогообложение и др.

Функции местного бюджета также объективны, как и сама эта категория. Местный бюджет является важным инструментом воздействия на развитие экономики и социальной сферы. [3]

1.2.  Понятие расходов местного бюджета.

    Экономическая сущность расходов бюджета проявляется во многих видах. Каждый вид расходов обладает качественной и количественной характеристикой. При этом качественная характеристика, отражая экономическую природу явления, позволяет установить назначение бюджетных расходов, количественная - их величину.

   Многообразие конкретных видов бюджетных расходов обусловлено целым рядом факторов: природой и функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны, разветвленностью связей бюджета с народным хозяйством, административно-территориальным устройством государства, формами предоставления бюджетных средств и т.п. Сочетание этих факторов порождает ту или иную систему расходов бюджета любого государства на определенном этапе социально-экономического развития.

   Для выяснения роли и значения бюджетных расходов в экономической жизни общества их классифицируют по определенным признакам. В теории и практике финансов существуют несколько признаков классификации расходов бюджета.

   В первую очередь расходы бюджета подразделяются по их влиянию на процесс расширенного воспроизводства. В этом случае выделяются текущие и капитальные бюджетные расходы.

Текущие расходы  связаны с предоставлением бюджетных средств юридическим лицам на их содержание и покрытие текущих потребностей. Эти расходы включают затраты на государственное потребление (содержание экономической и социальной инфраструктуры, государственных отраслей народного хозяйства, закупки товаров и услуг гражданского и военного характера, текущие расходы государственных учреждений), текущие субсидии нижестоящим органам власти, государственным и частным предприятиям, транспортные платежи, выплату процентов по государственному долгу и другие расходы. Как правило, эти расходы в основном соответствуют затратам, отраженным в обычном бюджете или бюджете текущих расходов и доходов.

Капитальные расходы представляют собой денежные затраты, связанные с вложением в основной капитал и прирост запасов. Они включают в себя капиталовложения за счет бюджета в различные отрасли народного хозяйства, инвестиционные субсидии и долгосрочные бюджетные кредиты государственным и частным предприятиям местным органам власти. Данная группа расходов отражается в бюджете капитальных расходов и доходов государства.[4]

Важный признак классификации расходов бюджета - предметный.

При этом все расходы подразделяются на несколько крупных групп. Как правило, выделяются следующие группы расходов:

1.   финансирование промышленного производства;

2.   финансирование социально-культурных мероприятий;

3.   финансирование науки;

4.   финансирование обороны;

5.   содержание правоохранительных органов и органов государственной власти и управления;

6.   расходы по внешнеэкономической деятельности;

7.   создание резервных фондов;

8.   расходы по обслуживанию государственного долга;

9.   прочие расходы и выплаты.

   Здесь хорошо видна роль государства в разных областях общественной жизни. Дополнительно к указанным группам расходов могут выделяться затраты на выполнение приоритетных общегосударственных программ. Так, в Российской Федерации самостоятельно в расходах республиканского бюджета отражаются расходы на целевые региональные программы по развитию промышленного сектора экономики, расходы по ликвидации последствий ядерного взрыва в Челябинской области и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, расходы на государственную программу развития экономики и культуры малочисленных народов Севера, расходы на программу развития гражданской авиации, расходы на Российскую государственную космическую программу и др. Выделение средств по отдельным видам целевых программ обеспечивает приоритет в концентрации средств бюджета и в их использовании по главным направлениям, предусмотренным органами государственной власти.

   Каждая из названных групп расходов делится в свою очередь по ведомственному и целевому признакам.

   Ведомственный признак позволяет выделить в каждой группе расходов соответствующее министерство, другое государственное учреждение или юридическое лицо, получающее бюджетные ассигнования. Этот признак классификации расходов бюджета отражает наиболее мобильные изменения в структуре расходов, связанные с изменением системы управления.

Целевой признак позволяет рассмотреть расходы подразделяющиеся на конкретные виды затрат. Классификация расходов по целевому назначению создает предпосылки для рационального использования бюджетных средств, является необходимой базой для осуществления эффективного и действенного контроля за использованием бюджетных ассигнований. В настоящее время в Российской Федерации применяется классификация расходов по 19 целевых направлениям:

1.   заработная плата; 

2.   начисления на заработную плату;

3.   канцелярские и хозяйственные расходы;

4.   командировки и служебные разъезды;

5.   стипендии;

6.   расходы на питание;

7.   приобретение медикаментов и перевязочных средств;

8.   приобретение оборудования и инвентаря;

9.   приобретение мягкого инвентаря и обмундирования;

10.             государственные капитальные вложения;

11.             капитальный ремонт;

12.             содержание сооружений благоустройства;

13.             геологоразведочные работы;

14.             проектирование;

15.             государственная дотация;

16.             операционные расходы;

17.             платежи по ссудам;

18.             возмещение разницы в ценах;

19.             прочие расходы.

Кроме того, по отдельным группам расходов (в частности, по расходам на оборону) применяется классификация, отличная от общей по целевому признаку.

   Важной проблемой осуществления целевых бюджетных расходов является их защищенность от обесценения в условиях высоких темпов инфляции на современном этапе развития экономики нашей страны. Принцип защищенности предполагает финансирование ряда статей расходов бюджета в полном объеме с учетом их инфляционного увеличения.

  Осуществление финансирования отдельных статей расходов бюджета в соответствии с их инфляционным увеличением, с одной стороны, обеспечивает защиту получателей бюджетных ассигнований в обеспечении намеченных ими мероприятий, а с другой стороны, является инфляционным фактором, увеличивающим совокупный спрос на продукцию и услуги и в дальнейшем провоцирующим развитие инфляции издержек производства.

   Последним признаком классификации расходов является территориальный. В соответствии с уровнем государственного управления в Российской Федерации расходы бюджета подразделяются на расходы республиканского бюджета, расходы бюджетов членов федерации и расходы местных бюджетов.

   Осуществление расходов бюджета достигается при помощи бюджетного финансирования. Под ним понимается система предоставления денежных средств предприятиям, организациям и учреждениям на проведение мероприятий, предусмотренных бюджетом. Бюджетное финансирование базируется на определенных принципах, характеризуется специфическими формами и методами предоставления средств. Принцип, форма и методы бюджетного финансирования выступают составными элементами самой системы, влияют на результативность ее функционирования. [5]

   Важную роль в организации рациональной системы бюджетного финансирования играют прежде всего принципы финансирования. К числу этих принципов относятся:

   получение максимального эффекта при минимуме затрат. Бюджетные средства должны предоставляться лишь при условии обеспечения наибольшей результативности от их использования. Этот эффект может выражаться, с одной стороны, в решении различных задач социально-экономического развития страны, а с другой - в обратном притоке в бюджет денежных средств за счет роста доходов получателей бюджетных ассигнований;

   целевой характер использования бюджетных ассигнований. Юридические лица получают средства из бюджета только на основе утвержденного бюджета, причем на заранее обусловленные цели. Строгое соблюдение этого принципа препятствует неэффективному использованию бюджетных ассигнований;

   предоставление бюджетных средств в меру выполнения производственных и других показателей и с учетом использования ранее отпущенных ассигнований. Зависимость бюджетного финансирования от выполнения показателей позволяет финансовым органам осуществлять действенный и эффективный контроль за деятельностью предприятий, организаций и учреждений;

   безвозвратность бюджетных ассигнований. Предоставление средств без условия их обязательного возврата в государственный бюджет.

   Однако помимо безвозвратного бюджетного финансирования в настоящее время все шире применяется кредитование предприятий путем выдачи бюджетных ссуд. Проценты по таким ссудам либо не взимаются, либо взимаются по низким ставкам. Бюджетные ссуды выдаются по специальным распоряжениям Правительства Р.Ф. на выполнение целевых программ развития. Так в 1996г. Такие ссуды должны быть предоставлены на финансирование:

   расходов на формирование федеральных продовольственных фондов;

   расходов на обеспечение агропромышленного комплекса машиностроительной продукцией и приобретение племенного скота на основе долгосрочной аренды (лизинга);

   части расходов на инвестиционные программы конверсии оборонной промышленности.

  В области расходов бюджета до сих пор имеют место существенные недостатки: бюджетные средства используются недостаточно эффективно, широко распространена практика не целевого расходования бюджетных средств. Бюджетные расходы не решают многих насущных проблем социальной политики. Не организовано на должном уровне перераспределение расходов в пользу социально незащищенных слоев населения. Продолжается списание долгов в аграрном секторе.

  Основные задачи в области бюджетных расходов:

   сократить число федеральных целевых программ, обеспечить концентрацию средств бюджета на наиболее эффективных и социально значимых проектах;

   снизить расходы на содержание государственного аппарата;

   продолжить децентрализацию инвестиционного процесса, расширив практику государственно-коммерческого финансирования проектов;

   повысить эффективность использования ассигнований на национальную оборону и оборонный комплекс, концентрируя их на решении социальных проблем, конверсии и перспективных научно-исследовательских работах;

   снизить уровень дотаций отдельным отраслям;

   усилить контроль за использованием бюджетных средств;

   обеспечить приоритетное финансирование расходов на науку, культуру, медицинское обслуживание, образование.

Наиболее ярко последствия экономических и социальных процессов отражаются на расходной части региональных бюджетов. Определяющее направление деятельности региональных органов власти - это разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории. Возрастание расходов связано с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.

   Следует отметить, что структура расходов отдельных видов региональных бюджетов не одинакова и зависит от объема местного хозяйства и подведомственности его региональным органам различного уровня. Так, областным и городским органам власти подчинена подавляющая часть предприятий жилищно-бытового хозяйства, поэтому удельный вес ассигнований на эти категории  в расходах этих бюджетов наиболее значителен и превышает 40%.  В ведении же районных, поселковых и сельских органов находятся в основном социально-культурные учреждения, в этих бюджетах подавляющая часть расходов приходится на финансирование социально-культурных мероприятий.

   В настоящее время одним из главных направлений использования финансовых ресурсов должно быть финансирование развития местной производственной базы как основы для получения в будущем собственных доходов. Потому, что на протяжении десятилетий господства в нашей стране командной экономики осуществлялось беспрецедентное по своим масштабам перераспределение национального дохода.[6] По этой причине регионы, бюджетно-обеспеченные выше среднего уровня, оказались в этих относительно благоприятных условиях во многом благодаря многолетнему перераспределению национального дохода в их пользу, соответственно, в ущерб другим регионам.

   Территориальным органам подведомственна подавляющая часть социально-культурных учреждений и, в первую очередь, учреждения народного образования и здравоохранения. Поэтому спецификой расходов территориальных бюджетов является значительное преобладание в них расходов на социально-культурные мероприятия. Если в краевых, областных и городских бюджетах они составляют от 30 до 50% всех расходов, то в районных, поселковых и сельских бюджетах - от 60 до80%.

   В расходах территориальных бюджетов на социально-культурные мероприятия наиболее быстрыми темпами увеличиваются затраты на здравоохранение, просвещение и науку, что связано с развитием сети медицинских учреждений и расширением научных и проектных работ, финансируемых из этих бюджетов по проблемам градостроительства, комплексного развития административно-территориальных единиц. Положение еще более осложняется тем, что практически несопоставима социальная инфраструктура регионов, неравномерно распределяются расходы на финансирование ведомственной социальной сферы, переданной на баланс субъектов Федерации и т.п. Различны и расходы бюджетов регионов на содержание социальных объектов, имеющих межрегиональное значение.

   Развитие урбанизации появляется в ускоренных темпах роста расходов территориальных бюджетов на финансирование народного хозяйства. Эти расходы имеют тенденцию к увеличению в связи с ростом и усложнением местного хозяйства, расширение жилищно-коммунальные строительства, повышение стоимости основных фондов коммунального хозяйства и уровня его технического оснащения. Рост территории населенных пунктов ведет к удлинению коммуникаций, увеличению эксплуатационных расходов. Преимущественный рост крупных городов, где расходы в расчете на одного жителя выше, - также важный фактор роста расходов территориальных бюджетов. Однако даже в натуральном виде практически невозможно определить, какая минимальная дотация на жилкомхоз должна выделяться  в расчете на душу населения по всей территории России. Например, объем «минимального социального стандарта» в области услуг жилищно-коммунального хозяйства в небоскребах Москвы и в одноэтажных строениях Северной Осетии объективно различен. Соответственно, различна и потребность минимальных расходов государства в форме эксплутационных расходов на коммунальное хозяйство. Одним из выводов по решению данного вопроса, является неудовлетворенность системой бюджетного выравнивания расходов на социальные проблемы и дотации бюджетам субъектов Федерации, основной идеей которой являются расходы на душу населения. Таким образом, попытки определить единый минимальный социальный стандарт для всей территории России упираются в необходимость в значительной мере корректировать  его применительно к каждому региону в отдельности.

   Развитие производительных сил, рост производства новых видов химической и биологической продукции, химизация сельского хозяйства, увеличение числа городов и городского населения усиливают нагрузку на природу, приводят к резким нарушениям природной среды. Это отрицательно сказывается на условиях жизни населения и требует, в свою очередь, увеличение затрат общества на поддержание необходимого состояния окружающей среды. Поэтому одной из постоянно возрастающих статей расходов территориальных бюджетов являются ассигнование на охрану окружающей среды.

   До недавнего времени почти все финансирования охраны окружающей среды производилось за счет средств ведомств и предприятий. Но с переходом предприятий и организаций на самоокупаемость наблюдается тенденция к снижению участия предприятий в природоохранных мероприятиях, так как это ведет к удорожанию продукции и ухудшению их финансового состояния. Кроме того, следует отметить, что ведомственное финансирование охраны окружающей среды зачастую недостаточно эффективно, поскольку мероприятия не всегда скоординированы, а средства распыляются.

   В этих условиях возрастает роль бюджетного финансирования, в том числе за счет территориальных бюджетов. Все в большей степени по каналам этих бюджетов будут финансироваться мероприятия по развитию систем водоснабжения и канализации, мусоропереработке и захоронению бытовых отходов, защите водных, лесных, земельных ресурсов от результатов хозяйственной деятельности.

   Одной из актуальных проблем является улучшение благоустройства наших городов и сел. Этому должно способствовать более рациональное использование выделяемых на эти цели бюджетных ассигнований. Необходимо ликвидировать монополии действующих в городах служб, которые нередко создают видимость работы, занимаются приписками объемов выполненных работ, получая из городских бюджетов не заработанные средства. Целесообразно разбить городские территории на участки и сдавать подряды на их обслуживание на конкурсной основе между городскими специализированными организациями по благоустройству, жековскими организациями, кооперативами. Конкурсность и состязательность между ними не только будут содействовать экономии средств, но и повысят качество работ по городскому благоустройству.

   Можно заметить, что только в субъектах Федерации есть достаточно информации для определения приоритетных направлений расходов, которые не могут и не должны регламентироваться из центра. Таким образом, нормативы, разработанные на основе методик министерств и ведомств, должны носить рекомендательный характер, а конкретные направления расходов находятся в полной компетенции регионов.[7]

   Тут же нужно отметить, что расходы бюджетов субъектов Федерации зачастую используются не по назначению, это касается в первую очередь федеральных средств. Так, федеральные средства вместо использования на финансирование досрочного завоза направляются на выплату заработной платы, уплату налогов и других обязательных платежей, погашение ранее возникших долгов, приобретение квартир, легковых автомобилей и другой техники, строительство жилья, заготовку сырья и материалов. Учтено что за пять месяцев текущего года, в одном из бюджетов вскрыты факты не целевого и незаконного использования 34,9 млрд. руб., из 91,2 млрд. руб., полученных из федерального бюджета     

    Важно заметить, что первоочередным критерием для нормирования расходов региональных бюджетов должно стать исполнение действующих законодательных актов. Если определенные отношения, требующие дополнительных затрат бюджетов субъектов Федерации, законодательно не регламентированы, они могут регулироваться едиными для всех регионов подзаконными актами федеральных министерств и ведомств.

Оптимизация — в наиболее общем случае: выбор наилучшего (оптимального) варианта из множества возможных. В экономике — определение значений экономических показателей, при которых достигается оптимум, то есть оптимальное, наилучшее состояние системы. Чаще всего оптимуму соответствует достижение наивысшего результата при данных затратах ресурсов или достижение заданного результата при минимальных ресурсных затратах.[8]

1.3. Планирование и финансирование  расходов местного бюджета.

Составным элементом планирования и финансирования расходов на социально-культурные мероприятия является денежная норма расхода, выраженная в определенной сумме денежных средств, мера удовлетворения конкретной потребности.

В современных условиях все большее значение приобретают укрупненные нормы расходов, охватывающие все виды затрат учреждений социально-культурной сферы. Использование таких норм позволяет ориентировать работу этих учреждений на достижение конечных результатов: обучение детей, подготовку специалистов, оказание помощи больным. Кроме того, применение укрупненных норм расширяет самостоятельность учреждений по использованию бюджетных средств на различные направления расходов и повышает их заинтересованность в рациональном и законном использовании ресурсов.

Бюджетные нормы подвергаются изменениям под влиянием многих факторов. Увеличение норм связано с изменением системы цен и тарифов, ростом заработной платы в народном хозяйстве, с появлением дополнительных возможностей по финансированию расходов в местных бюджетах.

Социальная защита населения предполагает участие государства в функционировании учреждений, предоставляющих населению социальные услуги, с тем, что бы независимо от уровня доходов обеспечить население минимальным объёмом социальных услуг. Финансирование осуществляется из всех уровней бюджетов, однако в социальной сфере преобладают расходы территориальных и местных бюджетов.

Состав расходов, финансируемых из бюджета в социальной сфере, определяется набором услуг, гарантированных населению государством. Эти расходы включают расходы на образование, на культуру и искусство, на содержание средств массовой информации, на здравоохранение и физическую культуру. Наиболее значительными являются услуги учреждений образования и учреждений здравоохранения.

В соответствии с законодательством Российской Федерации сфера образования признана приоритетной.

Компетенцией субъектов федерации является формирование их бюджетов в части расходов на образование и установление региональных нормативов финансирования образования. В компетенции местных органов самоуправления находится формирование местных бюджетов и фондов развития образования, разработка и принятие нормативов местного финансирования образования.

Схема финансирования государственного и муниципального образовательного учреждения определяется типовым положением о типе и виде общеобразовательного учреждения. Нормативы финансирования негосударственных учреждений не могут быть ниже аналогичных государственных, расположенных на данной территории. Могут привлекаться дополнительные финансовые ресурсы за счет предоставления платных услуг. Такое привлечение не ведет к снижению нормативов и размеров финансирования из бюджета учредителя. Деятельность образовательного учреждения в рамках оказания платных услуг не относится к предпринимательской, так как эти услуги не могут быть оказаны в замен основной деятельности. Образовательные учреждения вправе вести предпринимательскую деятельность: по сдаче в аренду имущества, по торговле оборудованием, по оказанию посреднических услуг, по долевому участию в деятельности других учреждений, по приобретению ценных бумаг и доходов по ним, по ведению других операций приносящих доход.[9]

Расходы бюджетной системы на образование и профессиональную подготовку кадров включают в себя расходы на организацию дошкольного воспитания, расходы на организацию профессионально-технического образования, на переподготовку кадров и повышение квалификации, и расходы на организацию высшего образования. Сюда же включаются расходы на мероприятия по внешкольной работе с детьми, на содержание централизованной бухгалтерии, на проведение летней оздоровительной компании, на проведение методических работ, технической пропаганды по народному образованию.

Расходы на культуру и искусство включают в себя расходы на содержание учреждений культуры и искусства, на кинематографию, а так же расходы на прочие мероприятия в этой сфере.

Расходы на содержание средств массовой информации включают в себя расходы на содержание телевидения и радиовещания, периодической печати и издательств, на содержание программ средств массовой информации.

Расходы на здравоохранение и физическую культуру включают в себя расходы на содержание учреждений здравоохранения, на осуществление санитарно-эпидемиологического надзора, на физическую культуру и спорт. Расходы на содержание учреждений здравоохранения состоят из расходов на содержание больниц, поликлиник, территориальных медицинских центров, станций скорой помощи и переливания крови, санаториев, домов ребёнка, на содержание централизованной бухгалтерии и учреждений здравоохранения, на содержание технического надзора за строительством и капитальным ремонтом.

Расходы по социальному обеспечению включают в себя расходы на содержание домов-интернатов для престарелых и инвалидов, домов-интернатов для малолетних инвалидов, расходы на обучение и трудоустройство инвалидов. В этом же разделе предусмотрены расходы на материальную помощь различным категориям населения, то есть расходы на выплату пенсий и пособий для работников органов ФСБ и внутренних дел, расходы на выплаты жертвам политических репрессий, пособия малообеспеченным семьям, расходы по социальному страхованию, расходы по социальной защите граждан, пострадавших от радиационных воздействий.

Значительная сумма расходов бюджета направляется на врачебно-трудовые экспертизы, протезирование и другие мероприятия. Предусматривается планирование семей помимо бюджетных ассигнований, на эти цели в социальной сфере существует ряд внебюджетных фондов: пенсионный фонд, фонд социального страхования, государственный фонд занятости населения, федеральный фонд социальной поддержки населения, кроме того, предусматривается дополнение адресных бюджетных ассигнований федерального бюджета ресурсами территориальных бюджетов.

Расходы на социально-культурную сферу состоят из следующих направлений расходов:

1. Расходы на финансирование образования и профессиональную подготовку кадров;

2. Расходы на финансирование здравоохранения;

3. Расходы на содержание учреждений культуры и искусства;

4. Расходы на содержание средств массовой информации;

5. Расходы на физическую культуру и спорт;

6. Расходы по социальному обеспечению.

Расходы на содержание средств массовой информации включают в себя:

-             расходы на содержание телевидения и радиовещания;

-             расходы периодической печати и издательств;

-             расходы на реализацию прочих программ в сфере информации.

Расходы по социальной политике: в расходах на выплату пенсий и пособий гражданам учтены расходы на выплату пенсий за выслугу лет, на доплату к пенсиям отдельных категорий нетрудоспособных граждан, на доплату к пенсиям женщин – участниц ВОВ. [10]

Формы расходов бюджетов:

                       ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

                       оплата товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами  по государственным и муниципальным контрактам;

                       трансферты населению;

                       ассигнования на  осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

                       ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений принятых органами государственной  власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов  или уменьшению бюджетных доходов;

                       бюджетные кредиты юридическим лицам;

                       субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам;

                       инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых  юридических лиц;

                       бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, государственным внебюджетным фондам;

                       кредиты иностранным государствам;

средства на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных и муниципальных гарантий.[11]

Глава 2. Анализ системы расходов местного бюджета на примере МО «Город Алексин и Алексинский район Тульской области»

2.1. Характеристика МО «Город Алексин и Алексинский район Тульской области»

  Муниципальное образование "Город Алексин и Алексинский район Тульской области" образовано в марте 1997 г. Расположено на северо-западе Тульской области. На западе граничит с Калужской областью; на севере, востоке и юге соответственно с Заокским, Ясногорским, Ленинским и Дубенским районами. Протяженность с севера на юг 44,9 км, с востока на запад 42 км. Территория МО составляет 994,45 кв. км (3,87% территории Тульской области).
    Численность постоянно проживающего населения на 01.01.2004г. составила 77,3 тыс. чел. (4,49% населения Тульской области). Городское население - 38 тыс. чел. (87,9% населения МО), сельское население - 9463 чел. Число населенных пунктов - 62 (693,96 кв.км).
    Поселки и другие населенные пункты объединены в 13 сельских округов.
    В летний период (с апреля по октябрь) численность населения Алексинского района увеличивается за счет отдыхающих в здравницах края и дачников, приезжающих из г. Тулы и Москвы.

2.2. Формирование и структура расходов бюджета МО «Город Алексин и Алексинский район»

              Расходная часть местных бюджетов наиболее ярко отражает последствия экономических и социальных процессов в стране. Главные стороны деятельности местных органов – разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной ей территории. Увеличение числа поселений, особенно в новых районах освоения, осуществление мероприятий по развитию жилищно-коммунального и культурно-бытового значения.

Направление использования средств МО «Город Алексин и Алексинский район» характеризуют данные таблицы:

Таблица 1

Использования средств МО «Город Алексин и Алексинский район»

Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Это расходы на социально-культурные мероприятия, на ЖКХ, молодежную политику.

Анализ расходных статей бюджета показывает, что возросли расходы на содержание Городской Думы с 82,8 тыс. рублей до 141,2 тыс. рублей или на 77,02%.

Следует отметить, что в расходах консолидированного бюджета РФ на ЖКХ средства местных бюджетов составляют 70%, на образование – 67%, на здравоохранение  и физическую культуру – 55%, социальную политику – 49%, культуру и искусство – 45%.

Роль местных бюджетов в финансировании отраслей народного хозяйства скромнее. Тем не менее, в общебюджетных расходах на промышленность, энергетику, строительство составляют 8%, сельского хозяйства, связи 40 %.

Структура расходов отдельных видов региональных бюджетов не одинакова и зависит от объема местного хозяйства и подведомственности его региональным органам различного уровня. Так, областным и городским органам власти подчинена подавляющая часть предприятий жилищно-бытового хозяйства, поэтому удельный вес ассигнований на эти категории  в расходах этих бюджетов наиболее значителен. В ведении районных, поселковых и сельских органов находятся в основном социально-культурные учреждения, в этих бюджетах подавляющая часть расходов приходится на финансирование социально-культурных мероприятий.

Одним из главных направлений использования финансовых ресурсов должно быть финансирование развития местной производственной базы как основы для получения в будущем собственных доходов.

Местным органам подведомственна подавляющая часть социально-культурных учреждений и в первую очередь учреждений народного образования. Поэтому в расходах МО «Город Алексин и Алексинский район» преобладают расходы на образование (1282 тыс. рублей).

В декабре 2003 года на основании Закона Тульской  области «О местном самоуправлении в Тульской области» и Устава муниципального образования «Город Алексин и Алексинский район»   был принят бюджет на 2004 год.

По доходам  в сумме:4485 тыс. руб.

В том числе:

                  собственные и регулирующие доходы – 1988 тыс. руб.

                  дотация из фонда поддержки МО – 2255 тыс. руб.

                  государственные полномочия – 42тыс. руб.

                  субвенция на реализацию материально-технической базы МУ и другие мероприятия - 200 тыс. руб.

По расходам в сумме: 4675 тыс. руб.

Установлен  предельный размер дефицита бюджета на 2003 год в сумме 190 тыс. рублей.

Таким образом, для местных бюджетов МО законодательно определены:

-   источники доходов местного бюджета МО «Город Алексин и Алексинский район»

-   нормативы минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов

-   минимально необходимые расходы местных бюджетов

-   доля дотационных муниципальных образований в Фонде финансовой поддержки

-   порядок перечисления средств из фонда финансовой поддержки местных бюджетов МО, сформированного в бюджете  Тульской области.

              Расходы на социально-культурные мероприятия определяются на основе принципов сметного порядка планирования. Финансируются эти расходы по конкретным мероприятиям и видам затрат. Объем расходов определяется на основе взаимосвязанных друг с другом смет, разрабатываемых в учреждениях непроизводственной сферы и расчетов ассигнований, составляемых в финансовых органах. В основу расчетов кладутся показатели деятельности учреждений, характеризующие обслуживающие контингенты (количество учащихся, учетных групп, классов, число коек, проведенных операций и т.д.). При этом учитывается время функционирования в течение года. Эти показатели служат расчетными единицами. Денежный расход на расчетную единицу устанавливается по норме, обеспечивающей функционирование и развитие бюджетного учреждения.

              Основной принцип расходования бюджетных средств - строгое их регламентирование по назначению и времени. Учреждение не вправе расходовать денежные средства на цели, не предусмотренные сметой.

              Составным элементом планирования и финансирования расходов на социально-культурные мероприятия является денежная норма расхода, выраженная в определенной сумме денежных средств, мера удовлетворения конкретной потребности.

              В современных условиях все большее значение приобретают укрупненные нормы расходов, охватывающие все виды затрат учреждений социально-культурной сферы. Использование таких норм позволяет ориентировать работу этих учреждений на достижение конечных результатов: обучение детей, подготовку специалистов, оказание помощи больным. Кроме того, применение укрупненных норм расширяет самостоятельность учреждений по использованию бюджетных средств на различные направления расходов и повышает их заинтересованность в рациональном и законном использовании ресурсов.

Бюджетные нормы подвергаются изменениям под влиянием многих факторов. Увеличение норм связано с изменением системы цен и тарифов, ростом заработной платы в народном хозяйстве, с появлением дополнительных возможностей по финансированию расходов в местных бюджетах.

В соответствии с законодательством РФ сфера образования признана приоритетной.

Компетенцией субъектов федерации является формирование их бюджетов в части расходов на образование и установление региональных нормативов финансирования образования. В компетенции местных органов самоуправления находится формирование местных бюджетов и фондов развития образования, разработка и принятие нормативов местного финансирования образования.

Схема финансирования государственного и муниципального образовательного учреждения определяется типовым положением о типе и виде общеобразовательного учреждения. Нормативы финансирования негосударственных учреждений не могут быть ниже аналогичных государственных, расположенных на данной территории. Могут привлекаться дополнительные финансовые ресурсы за счет предоставления платных услуг. Такое привлечение не ведет к снижению нормативов и размеров финансирования из бюджета учредителя.

              Расходы бюджетной системы на образование и профессиональную подготовку кадров включают затраты на детские дошкольные воспитания, расходы на организацию профессионально- технического образования, на переподготовку кадров и повышение квалификации, и расходы на организацию высшего образования. Сюда же включаются расходы на содержание бухгалтерии, на проведение летней оздоровительной компании, на проведение методических работ.

Расходы бюджетной системы на социальное обеспечение включает в себя: выплату государственных пенсий по старости, пенсии и пособия военнослужащим срочной службы и их семьям, пособия на детей до 6 лет, пособия одиноким матерям и другие.

              Государственное управление финансового пенсионного обеспечения осуществляет пенсионный фонд РФ являющийся самостоятельным финансово-кредитным учреждением, денежные средства которого находятся в государственной собственности РФ.

              Значительная сумма расходов бюджета направляется на содержание домов интернатов, содержание престарелых инвалидов, врачебно-трудовые экспертизы, протезирование и другие мероприятия. Предусматривается реализация целевых программ «дети инвалиды», «дети сироты», планирование семей помимо бюджетных ассигнований, на эти цели в социальной сфере существует ряд внебюджетных фондов: пенсионный фонд, фонд социального страхования, государственный фонд занятости населения, федеральный фонд социальной поддержки населения, кроме того, предусматривается дополнение адресных бюджетных ассигнований федерального бюджета ресурсами территориальных бюджетов.

Расходы на культуру и искусство включают в себя расходы на содержание учреждений культуры, на кинематографию, а так же расходы на мероприятия в этой сфере.

Обратим внимание на планирование расходной части местных бюджетов. В расходную часть местного бюджета  в обязательном порядке должны быть включены минимально необходимые расходы муниципального образования, утвержденные «Законом Тульской  области на 2003 год». Направление средств на другие расходы, не предусмотренные нормативами минимальной бюджетной обеспеченности, возможно только при наличии дополнительных доходов местных бюджетов и обеспечении финансирования минимально необходимых расходов.

В проекте ведомственной структуры расходов местного бюджета расходы, предусмотренные нормативами минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов  в соответствии с местным бюджетом на 2003 год, учтены и расписаны по кодам бюджетной классификации. Количество и перечень целевых статей, а также их экономические элементы в ведомственной структуре расходов местного бюджета могут изменяться в зависимости от решений, принимаемых муниципальным советом. При принятии решений о новых видах  расходов следует руководствоваться требованиями статьи 69 и 70 Бюджетного кодекса РФ. При выделении новых целевых статей должны быть использованы коды функциональной и экономической классификации расходов[12]. Ведомственная классификация расходов местных бюджетов является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных ассигнований по распорядителем бюджетных средств, а в рамках их бюджетов - по целевым статья и видам расходов. Целевые статьи расходов следует кодировать, используя трехзначный код, утвержденный в Законе и двухзначный порядковый номер, соответствующий конкретной целевой статье. Детализация кодов, соответствующая конкретным целевым статья, утверждается решениями представительного органа местного самоуправления.

Объем расходов в «Ведомственной структуре расходов местного бюджета на 2003 год» должен совпадать с объемом расходов в «Функциональной структуре расходов местного бюджета на 2003 год» в разрезе расходов, подразделов и экономических статей. Изменения и дополнения в местный бюджет муниципального образования могут быть внесены только на основании постановления муниципального совета.

2.3. Анализ расходной части бюджета МО «Город Алексин и Алексинский район».

Основная цель бюджетной политики в области расходов за последние годы заключалась в обеспечении сбалансированности и эффективности управления средствами местного бюджета.

Расходование средств производилось исходя из обеспеченности  приоритетов в области социальной сферы, экономически значимых мероприятий.

Расходы бюджета по основным отраслям за ряд лет характеризуются в следующей таблице (тыс. рублей):

Таблица 2

Сравнительный анализ расходов МО «Город Алексин и Алексинский район» по основным отраслям за 2002-2004 год.

В полном объеме были профинансированы такие защищенные статьи как заработная плата работников социальной сферы со всеми начислениями, пособиями и т.д.

В 2002 году четко прослеживаются два таких приоритета, как расходы на управление и жилищно-коммунальное хозяйство.

В 2003 году основными объектами финансирования являются управление 1267 тыс. рублей и образование1282 тыс. рублей, что составляет 27,1% и 27,4 % соответственно от общего объема расходов.

В 2004 году на управление выделяется большая сумма бюджетных средств. На втором месте статьи финансирования образования.

Давайте проследим, как изменялось финансирование по различным статьям финансирования на протяжении трёх лет.

График 4 показывает, как изменилось финансирование на содержание управленческого аппарата.

За 2004 год расходы на содержание органов местного самоуправления исполнены на 102%.В целом расходы возросли из-за реализации закона Тульской области «О денежном содержании муниципального служащего» в полном объёме.

График 5

Отражает изменения расходов на сельское хозяйство.

В 2003 году мы видим значительное увеличение финансирования сельского хозяйства. Оно изменилось с 6 тыс. рублей в 2002 до 197 тыс. рублей в 2003 году, что позволило  рассчитаться с задолженностью по заработной плате с работниками колхоза, выплатить задолженность по коммунальным услугам. Это позволило сократить расходы на сельское хозяйство в 2004 году до 160 тыс. рублей.

График 6

Расходы муниципалитета на отрасль ЖКХ в 2004 году возросли на 676 тыс. рублей и составили 1580 тыс. рублей. Увеличение произошло, в основном за счет расходов на ремонт местных дорог, на газификацию населенных пунктов, на подготовку предприятий ЖКХ к работе в зимних условиях.

График 7

Изменение структуры расходов на социально-культурную сферу.

В 2004 году в отрасли «Образование» полностью профинансированы: заработная плата, питание школьников, сельские доплаты.

На балансе у МО «Город Алексин и Алексинский район» 7 школ, 1 Дом инвалидов. Динамика показывает значительное увеличение расходов на образование в 2004 году.

В целях эффективного использования бюджетных средств на социально-культурную сферу МО проводит проверки функционирования действующей сети бюджетных учреждений и организаций. Проверяет режим работы, выполняемая нагрузка, осуществляется контроль за формированием фонда оплаты труда. Пересматривается комплектование, штатные расписания, тарификации. Все это позволяет более рационально использовать материальные ресурсы бюджетных учреждений, сэкономить выделяемые средства на содержание этих учреждений.

Расходы по отрасли: Культура и искусство.  В отчетном периоде из местного бюджета финансировались следующие объекты: 4 Дома культуры и клуба,4 библиотеки, 2 киноустановки, клуб «Алексинские зори», и другие учреждения и мероприятия культуры. Были отремонтированы 2 клуба, закуплена акустическая аппаратура, выделены деньги на пошив костюмов.

Глава 3. Проблемы и пути решения планирования и финансирования расходов местного бюджета

3.1 Рационализация бюджетных расходов на местное самоуправление

              Рационализация бюджетных расходов на государственное и муниципальное управление неразрывно связана с общим процессом модернизации целей, функций и методов управления общественными процессами. Для современной России характерна парадоксальная ситуация, когда государственный аппарат, ответственный за проведение социально-экономических реформ, сам был затронут реформами в относительно малой степени. То обстоятельство, что принципиально новые функции государства выполняются, по существу, старым государственным аппаратом. С тех пор положение фактически существенно не изменилось, а в ряде случаев ухудшилось.

              Государственный аппарат остается неприемлемо устаревшим с точки зрения не только кадрового состава, но, прежде всего способов постановки и решения задач, включая используемые технологии, механизмы разделения труда и кооперации, планирование деятельности, ее организацию, критерии оценки, стимулы и ценностные ориентации государственных служащих. Применительно к проблематике финансирования это влечет за собой, во-первых, “встроенную” неэффективность, неустранимую частными улучшениями, во-вторых, попытки подменять реальное реформирование механическим сокращением или некоторым упорядочением ассигнований без серьезного пересмотра функций и способов деятельности (естественным следствием чего выступает ухудшение качества работы), в-третьих, недооценкой потенциала современных финансовых механизмов в совершенствовании рассматриваемой сферы деятельности.

              Ключевое значение имеют две тесно взаимосвязанные проблемы: переориентация финансирования на достижение конкретных результатов и придание финансовым механизмам ведущей роли в реформировании государственного аппарата (взамен вспомогательной, обслуживающей). Финансовые аспекты функционирования государственного аппарата следует рассматривать не только как способы задания экономических ограничений (например, на увеличение численности служащих, повышение их денежного содержания, расширение занимаемых площадей и т.п.) и ведения учета, но также как инструменты формирования интересов и стимулов в системе муниципального управления. Именно такую роль играют финансовые механизмы во всех секторах экономики, и именно целенаправленное формирование заинтересованности бюджетополучателей в повышении эффективности своей деятельности способно стать ключевым фактором рационализации государственных расходов.[13]

В нашей стране все еще сказывается инерция “внеэкономического” подхода к управлению бюджетной сферой, непосредственно связанного с общераспространенным в прошлом представлением о непроизводительном характере труда в образовании, науке, здравоохранении, культуре, государственном управлении и т.д. При использовании “внеэкономического” подхода вне поля зрения аналитика остаются результаты функционирования подразделений бюджетной сферы. Соответственно, поиск резервов ограничивается в основном выявлением избыточных элементов издержек, например, возможности сократить штаты. Однако критерии, по которым можно было бы судить об избыточности (или, напротив, недостаточном уровне) издержек при этом  выглядят принципиально инородными для экономического анализа и на практике, как правило, не поддаются четкому определению.

Кроме того, за пределами систематического анализа остаются те варианты улучшений, которые предполагают не просто удешевление традиционно осуществляемой деятельности, но ее рационализацию по существу. Между тем, основные резервы финансовой рационализации заключаются, как правило, в совершенствовании широко понимаемой организации деятельности, а не только финансовой работы в узком смысле. Например, если речь идет о здравоохранении, резервы оправданного замещения больничной помощи амбулаторно-поликлинической более значимы, чем резервы технического улучшения финансирования больниц при сложившихся масштабах и структуре госпитализации.

В отношении образования, здравоохранения, культуры “внеэкономический” подход стал утрачивать свои позиции более десяти лет назад. Применительно к этим сферам процесс освоения современных экономических подходов, как в области анализа, так и в области практического управления далеко не завершен, но продвинулся несопоставимо дальше, чем в отношении деятельности в управленческом аппарате. В то же время при всей специфике звеньев управленческого аппарата в отношении них предстоит решать проблемы, схожие с теми, которые связаны с улучшением функционирования других бюджетополучателей. Опыт социально-культурной сферы убеждает, что освоение новых подходов потребует времени, осуществлять его следует поэтапно и избегая радикализма.

Как бы то ни было, не только правомерно, но и необходимо рассматривать управленческий аппарат в общем ряду подразделений (секторов) экономики, которые в рамках определенных институциональных условий трансформируют экономически значимые ресурсы в экономически значимую продукцию, в данном случае в координационные и иные услуги. Такой подход никоим образом не исключает учета конкретных особенностей продукции, ресурсов и институтов. Вместе с тем, он открывает возможность адекватно осмыслить реальное содержание рационализации финансирования.

Имеется в виду, в частности, что:

 в условиях демократии и рыночной экономики финансирование управленческого аппарата по своей природе не является “содержанием государства”;

 затраты ресурсов на государственное управление оправданны, строго говоря, лишь поскольку они соответствуют конкретным запросам избирателей, предъявленным через систему политических институтов, в отношении деятельности, обеспечиваемой данными затратами;  [14]

 запросы налогоплательщиков, в отношении финансирования, не тождественны готовности принять ту или иную услугу, решающее значение имеет готовность пожертвовать для ее получения конкретными средствами.

Таким образом, рационализация расходов на государственное управление, в принципе, предполагает, во-первых, приведение направлений и форм активности государственных органов в соответствие с реальными запросами граждан и, во-вторых, переход к наиболее экономичным вариантам осуществления этой активности (с учетом качества ожидаемых результатов). В решении обеих названных задач возможно лишь постепенное продвижение; вопрос в том, чтобы оно было целенаправленным и последовательным.[15]

Итак, проблема рационализации расходов в рассматриваемой сфере, как и в других, не сводится к узко понимаемому улучшению нормирования и контроля. Реальная и значительная рационализация становится возможной, когда бюджетирование в государственном секторе воспринимается не в качестве набора сугубо технических процедур, а в качестве неотъемлемого аспекта и инструмента политики, выражающего и формирующего конкретные интересы. Вместе с тем и в “техническом” плане ориентация на результаты, т. е. в конечном счете, на удовлетворение запросов налогоплательщиков, открывает возможность принципиальных улучшений. Современное бюджетирование и администрирование государственных финансов далеко выходит за рамки элементарного контроля за затратами, к которому в основном сводится отечественная практика. В этой связи гораздо более разнообразным и действенным за последние десятилетия стали финансовые механизмы управления эффективностью.

Использование зарубежного опыта, разумеется, предполагает его адаптацию к особенностям нашей страны. Как традиции, так и конкретная конфигурация актуальных проблем влияют на выбор наиболее перспективных вариантов модернизации государственного аппарата, в том числе применительно к экономико-финансовому аспекту реформирования. Это относится, в частности, к определению приемлемой степени гибкости финансового механизма в сфере государственного управления, а также приемлемого темпа его реформирования. С нашей точки зрения, для современной России характерна ситуация, допускающая и требующая достижение высокой степени гибкости в относительно короткие сроки. Ниже представлена попытка аргументировать данную позицию.

В нашей стране в отношении государственного аппарата не изжито, как уже отмечалось, представление о “непроизводственном” характере деятельности. Ранее тот же фактор искусственно замедлял реформирование сфер образования, здравоохранения, науки и культуры. Ведущиеся в настоящее время дискуссии о методах улучшения работы аппарата во многом воспроизводят черты дискуссий о модернизации этих сфер, которые велись на рубеже 80-х и 90-х годов.

Среди занятых в затрагиваемых реформами секторах поддержку находил и находит тезис о том, что единственный путь решения накопившихся проблем состоит не в кардинальной модернизации деятельности, в том числе финансовой, а во всеобщем кратном повышении должностных окладов, надбавок за стаж и т.п., а также усилении социальных гарантий, включая гарантии трудоустройства в случае организационно-штатных мероприятий и улучшение пенсионного обеспечения. При этом применительно к сфере государственного управления выдвигаются те же основные аргументы, которые ранее выдвигались применительно к образованию, здравоохранению, науке и культуре.

Во-первых, это приоритетное значение данных сфер приложения труда, якобы оправдывающее безоговорочное увеличение расходов. Во-вторых, подчеркиваются реально существующие трудности измерения результатов, якобы предопределяющие неадекватность любых индикаторов результативности. В-третьих, акцентируются традиционно присущие представителям ряда профессий ценности бескорыстного служения государству, науке, пациентам и т. д.; предполагается, что сохранение этих ценностей якобы само по себе гарантирует высокое качество деятельности, но требует придания профессиональным сообществам черт привилегированных каст, по отношению к которым вопрос об эффективности в его экономической постановке неуместен.

В дискуссиях о реформировании сферы государственного управления указанные обстоятельства чаще всего фигурируют в качестве специфических черт данной сферы, якобы несовместимых с интенсивным использованием экономических методов управления эффективностью. Эти обстоятельства действительно значимы, однако, не только в отношении рассматриваемой сферы, но и других секторов, финансируемых за счет бюджета расширенного правительства, например, здравоохранения. Соответственно, они не свидетельствуют ни об уникальности сферы госуправления, ни о невозможности модернизации ее организационно-экономического механизма на базе ориентации на результативность.

Типологическое сходство проблем, которые предстоит решать в сфере государственного управления, с проблемами иных секторов, финансируемых из бюджета, разумеется, не означает, что к государственному аппарату непосредственно применимо все, что позволяет повышать эффективность в других секторах. Прежде всего, внедрение формализованных методов оценки результативности и эффективности в этой сфере представляет наибольшие сложности. Однако речь идет не о бесперспективности этих методов, а о необходимости использовать широкий круг разнообразных индикаторов, сочетать количественные оценки с качественными и тесно увязывать оценочный инструментарий с особенностями организации деятельности в том или ином конкретном звене госаппарата. Для сферы государственного управления типична ситуация, когда система формализованных оценок может выстраиваться лишь поэтапно снизу вверх, прежде всего для подразделений, функции которых наиболее четко определены.

Еще одна особенность рассматриваемой сферы заключается в следующем. В образовании, здравоохранении, культуре ориентация на результаты представляет собой, по существу, ориентацию на запросы потребителей услуг. По своему характеру результаты являются в большинстве случаев частными благами. В этой связи рационализация бюджетного финансирования органически связана с поощрением конкуренции и стимулированием привлечения внебюджетных средств. Сказанное не противоречит тому, что во многих случаях услугам свойственны значительные экстерналии, подлежащие тщательному учету.

В отличие от образования, здравоохранения, культуры в сфере государственного управления преимущественная ориентация на частные интересы индивидуальных клиентов (будь то отдельный гражданин или юридическое лицо), вообще говоря, неприемлема. Услуги государственного управления это общественные блага, причем, как правило, тесно связанные с реализацией законного права принуждения, которое составляет прерогативу государства. Соответственно, налицо факторы, которые при рациональной организации работы исключают сочетание бюджетного финансирования с внебюджетным, равно как поощрение непосредственной конкуренции между звеньями государственного аппарата (что не исключает стимулирования конкуренции между сотрудниками).[16]

В составе государственного аппарата имеются структуры, оказывающие услуги индивидуальным потребителям. Однако подобного рода деятельность несвойственна сфере государственного управления и должна по мере возможности передаваться государственным учреждениям, а в ряде случаев – негосударственным некоммерческим организациям или предприятиям.

Итак, рационализация расходов на государственное управление непосредственно связана с комплексной модернизацией государственного аппарата. К числу ключевых проблем в данной области в настоящее время относятся:

      нечеткость в определении функций и сфер ответственности государства, в том числе его федеральной и региональной подсистем;

      неоднозначность, пробелы и дублирование в определении компетенции государственных органов, задач и методов работы их подразделений;

      недостаточное использование современных методов организации управленческого труда, в том числе базирующихся на информационных технологиях;

      неполнота и противоречивость нормативно-правовой базы государственного управления;

      чрезмерная инерционность кадрового состава государственной гражданской службы;

      неадекватность мотивации государственных служащих конкретным задачам модернизации;

      несовершенство материально-технического и финансового обеспечения функций, выполняемых подразделениями государственного аппарата.

Рационализация расходов, в конечном счете, зависит от взаимосвязанных изменений в системе “уточнение функций государства”:

                                          оптимизация состава его органов и разделения между ними функций и ответственности

                                          совершенствование организации деятельности

                                          модернизация ее правовых основ – обновление и закрепление кадров, улучшение стимулирования труда 

                                          финансирование, адекватное данной системе по своим объемам, структуре и механизмам.

Построение компактного, эффективно функционирующего госаппарата потребует ряда этапов, на каждом из которых изменения должны осуществляться в “пакете”, охватывающем все названные аспекты. При этом ведущая роль объективно принадлежит уточнению функций, ради эффективного и качественного выполнения которых осуществляется финансирование.

Если ставить вопрос абстрактно, наиболее последовательный вариант рационализации расходов предполагал бы, прежде всего, достижение консенсуса в понимании функций государства в целом, исходя из чего однозначно определялся бы состав и функции его органов, оптимизировались способы реализации этих функций, а вместе с тем и системы кадрового, материально-технического и финансового обеспечения их выполнения. Однако в течение продолжительного времени будет, по-видимому, сохраняться ситуация, когда различные слои населения по-разному понимают меру и характер ответственности государства за состояние экономики и социальные процессы. Поиски относительного консенсуса, по такого рода проблемам, занимали в демократических государствах многие десятилетия.

Разумеется, сказанное не предполагает ослабления усилий в области дерегулирования экономики и дебюрократизации общественной жизни. Вместе с тем, необходимо учитывать, что в обозримой перспективе законодательное определение функций государства и, как следствие, Правительства и федеральных министерств останется, по-видимому, не вполне однозначным, в определенном смысле открытым для политического толкования и модификации.

Существенная сложность привносится также не вполне устоявшимся характером федеративных отношений в нашей стране и связанной с этим широтой предметов совместного ведения, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. Процесс последовательного разграничения полномочий и ответственности федеральных и региональных органов власти получил в последнее время значительный импульс, но его развитие будет зависеть от многих обстоятельств политического, правового, административного, экономического (в том числе фискального) и даже социокультурного характера.[17]

В этой связи усилия по непосредственной рационализации расходов целесообразно сконцентрировать в первую очередь на уровне своего рода модулей государственного аппарата – самостоятельных подразделений, решающих совокупность задач, содержание и степень выполнения которых поддаются более или менее однозначной трактовке. В качестве таких моделей способны в ряде случаев выступать самостоятельные органы, если их функции могут быть соответствующим образом определены (например, максимально полный сбор налогов, предусмотренных законодательством, или ведение статистического учета). В других случаях модулями в указанном смысле выступают департаменты и иные подразделения государственных органов.

Актуальность модульного подхода делает настоятельным, в частности, разграничение органов исполнительной власти, непосредственно ответственных за формирование политики (министерств), и иных органов (служб, надзоров, агентств). К определению функций первых уместно предъявлять главным образом требования единообразия и предотвращения дублирования, тогда как функции вторых, равно как функции многих подразделений министерств могут и должны определяться операционально. Это позволит отслеживать изменения в масштабе, сложности и результативности проводимой работы, которые могут выступать ориентирами для финансирования.

Основное место в расходах на государственное управление занимают средства, затрачиваемые на денежное содержание государственных служащих и предоставляемые им социальные гарантии. Соответственно, рационализация расходов тесно связана с численностью служащих, их составом и факторами, формирующими их социальный статус (уровень и условия получения доходов в денежной и натуральной форме, в настоящем и будущем и т.п.). Для того чтобы обосновать наиболее перспективные варианты действий по повышению эффективности, необходим конкретный анализ кадровой ситуации на государственной службе.

Традиционный подход к достижению экономии за счет во многом механического сокращения штатов, по сути, исчерпал свои возможности. Причем реакцией на него стало настойчивое стремление к стабильности, отчетливо проявляемое в среде государственных служащих и оборачивающееся настороженным отношением к нововведениям. Вообще говоря, относительно большая стабильность, по сравнению с частным сектором, составляет характерную черту государственной службы во многих странах. Однако повышение эффективности в целом и рационализация расходов в особенности несовместимы с консервацией сложившейся кадровой ситуации. Эта ситуация делает объективно неизбежным довольно интенсивное обновление состава государственных гражданских служащих, особенно в федеральных органах исполнительной власти. Проблема состоит в том, как именно пройдет процесс обновления с точки зрения издержек и результатов, в частности, насколько он будет управляемым и каким станет новый облик кадрового ядра государственной гражданской службы.

До начала 90-х годов она была одной из наиболее престижных сфер приложения труда, обеспечивавших относительно высокие заработки и социальные гарантии. Это позволяло, в частности, рекрутировать специалистов федеральных органов исполнительной власти преимущественно из числа лиц, имеющих опыт успешной работы на предприятиях и организациях. В последнее десятилетие, с одной стороны, открылись принципиально новые сферы приложения управленческого труда в частном секторе, с другой – возникла отмеченная выше тенденция к нестабильности положения работников государственного аппарата. Сфера государственного и муниципального управления стала значительно менее привлекательной с точки зрения оплаты.

Следует при этом учитывать, что вознаграждение труда в банках и других финансовых институтах, равно как оплата труда управленцев, экономистов, юристов и т.п. на иных предприятиях частного сектора зачастую не полностью отражалась в отчетности по заработной плате.

Неприемлемость каждого из этих вариантов очевидна. Вместе с тем предотвращение эволюции государственного аппарата по такому сценарию – это, прежде всего, финансовая проблема. Причем ее суть связана не только с масштабами финансирования, но более всего с механизмами предоставления и использования ресурсов.

Можно вообразить такое увеличение финансирования сферы государственного управления, при котором государственная служба оказалась бы привлекательной для лучших специалистов в области менеджмента, финансов, права, информационных технологий и т.д., в том числе имеющих опыт работы в частном секторе, но при этом государственные служащие  со стажем сохранили бы безусловные преимущества должностном продвижении и оплате труда. Однако подобное решение было бы не только заведомо непосильным для бюджета, но и недостаточно результативным. Привлечение управленцев из частного сектора необходимо не только потому, что в ряде случаев они обладают большими знаниями, но в первую очередь в целях развития на государственной службе конкуренции и нацеленности на инновации.

Четко обозначенный выбор в пользу модернизации сферы государственного управления как по формам и методам работы, так и по кадровому составу необходим не только по собственно экономическим причинам.

Как бы то ни было, общество не готово пойти на существенное увеличение оплаты нынешнего чиновничества при неизменности основных черт его деятельности. Такого рода позиция неоднократно проявлялась в голосованиях Федерального собрания по бюджету, в том числе в отношении бюджета 2003 г. Между тем, если не будет обеспечено существенное увеличение ассигнований, развитие по инерционному сценарию, о котором шла речь, окажется неизбежным. В то же время добиться значимого роста расходов, по-видимому, политически невозможно, если эти расходы не будут рассматриваться как инвестиции в обновление кадров и методов их работы.

Итак, в отношении преобладающей части расходов на государственное управление, а именно расходов на содержание государственных служащих, первоочередные меры не должны быть непосредственно нацелены на достижение непосредственной экономии (это неизбежно ускорило бы изменения по инерционному сценарию). Целью первоочередных мер могли бы стать инвестиции в освоение современных методов рационального планирования, оценки, стимулирования и финансирования управленческой деятельности. Оно потребует определенного времени, в том числе на адаптацию, и в ближайший период будет происходить в экспериментальном порядке.

Отработка соответствующих подходов предполагает отказ, во всяком случае, временный, от форсированного использования механизмов, которые могли бы эти подходы блокировать. Речь идет, в частности, о стабильном и детальном нормировании, которое при определенных условиях способно приносить важные положительные результаты в ситуациях, не предполагающих интенсивное обновление структур и механизмов функционирования.

Особого рода проблемы связаны с финансированием не денежных компонентов издержек на содержание государственного аппарата. Имеются в виду расходы на содержание и ремонт помещений, закупку и эксплуатацию оборудования, расходные материалы, а также те услуги, которые предоставляются ряду государственных служащих в связи с их статусом (в первую очередь это транспортное, санаторно-курортное и медицинское обслуживание).

В принципе, усиление гибкости финансирования способно создать стимулы для экономии расходов на указанные цели. Вместе с тем при существующей организации (как самого государственного управления, так и предоставления специализированных услуг его органам и кадрам) резервы непосредственной экономии не представляются значительными. Они были в значительной степени исчерпаны длительной практикой относительного сокращения ассигнований, причем во многом механический подход к достижению экономии не способствовал оптимизации структуры издержек. Так, с точки зрения долгосрочной и среднесрочной перспективы рационализации расходов целесообразно существенное повышение оснащенности государственного аппарата электронно-вычислительной и организационной техникой. Это составляет необходимое условие результативного освоения информационных технологий (ИТ), которому предстоит стать важнейшей составляющей модернизации государственного управления и, в конечном счете, привести к относительному сокращению затрат.

Улучшение оснащенности государственного аппарата может оказаться неэффективным, если не будет сопровождаться удовлетворительным по масштабам и степени гибкости финансированием оплаты труда, позволяющим привлечь на государственную гражданскую службу как высококвалифицированных специалистов в области информационных технологий, так и в целом молодые конкурентоспособные кадры. Вместе с тем инвестирование в кадры не приведет к должной отдаче, если не будут сопровождаться инвестициями в оборудование и программное обеспечение, позволяющие должным образом реализовать возможности ИТ.

В отношении расходов на содержание помещений и предоставление услуг части государственных служащих рационализация предполагает, во-первых, инвентаризацию источников, реальных размеров и структуры издержек и, во-вторых, введение элементов конкуренции в процессы обслуживания. Вопреки распространенному мнению, многие звенья государственного аппарата весьма неудовлетворительно обеспечены площадями, и лишь незначительная часть госслужащих пользуется транспортным, медицинским и санаторно-курортным  обслуживанием. В то же время учет стоимости услуг не детализирован, а структуры, их оказывающие, не находятся в конкурентных условиях.

Так, в системе Управления делами Президента Российской Федерации широко используется кросс-субсидирование услуг, которое, в принципе, позволяет удешевлять их стоимость для бюджета, но не сопровождается детальным учетом и оптимизацией реальной величины издержек. В полной мере судить о резервах уменьшения стоимости обслуживания можно будет лишь на базе специального анализа, который настоятельно необходим. Вместе с тем в предварительном порядке можно утверждать, что, например, рационализация расходов на транспортное обслуживание лиц, которым оно положено по служебному статусу, способно дать экономию, вполне сопоставимую с той, которую принесло бы существенное сокращение круга этих лиц. То же относится к расходам на медицинское и санаторно-курортное обслуживание. [18]

Один из основных путей рационализации состоит в данном случае в том, чтобы, не отказываясь от гарантий предоставления услуг, дать возможность государственным органам и лицам, пользующимся этими услугами, закупать их, при прочих равных условиях, на конкурентном рынке. В качестве краткого резюме следует указать, что целом конкретная ситуация с расходами на государственное управление в нашей стране характеризуется:

 исчерпанностью крупных  резервов непосредственной экономии, не связанных с коренной модернизацией государственного аппарата, в том числе его организационно-финансового механизма;

 ориентацией на ближайшие нужды в условиях, когда настоятельно необходимы целенаправленное обновление кадрового ядра государственной службы и полномасштабное освоение информационных технологий;

 недостаточным использованием преимуществ конкуренции, как в области кадровой работы, так и в области обеспечения государственного аппарата и государственных служащих.

Следовательно, перспективы рационализации связаны, прежде всего, с комплексным совершенствованием механизмов, с помощью которых планируются расходы, оценивается их результативность и стимулируется эффективная деятельность в сфере государственного управления.

3.2. Проблемы межбюджетных отношений и пути их решения.

Сегодня межбюджетные отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления очень сложные и противоречивые.

Если проанализировать финансово-экономическое состояние муниципальных образований за 2002-2004 гг., то можно увидеть, что на протяжении этого периода происходило неуклонное падение уровня их бюджетной обеспеченности. Бюджеты развития муниципальных об­разований за этот период снизилось с 22% до нуля.

Объем доходной части местных бюджетов с 2003 г. упал ниже объема минимально необходимых расходов. Это привело к возникновению кредиторской задолжен­ности в крупных объемах, погашение которой в бюд­жете не планируется, а также негативно отразилось на фактическом финансировании обновления и капи­тального ремонта жилищного фонда, и объекте в соци­альной сферы. В этот период органы местного самоуп­равления вынуждены были обращаться за дорогостоя­щими коммерческими кредитами. При этом, улучшив положение в текущем году, на следующий год они несли потери из-за уплаты высоких процентов.

Чтобы осуществить второй этап социально-эконо­мического развития местного самоуправления и формирование его финансовой базы, необходимо реально обеспечить самостоятельность и сбалансированность местных бюджетов, являющихся фундаментом бюджетной системы страны.

Муниципальные образования и их органы самоуправления должны решать большую часть социальных и бытовых проблем населения. Для этого они имеют достаточные законодательно закрепленные полномочия. Они смогут резко изменить существующую сегодня негативную ситуацию в лучшую сторону, если пе­редать им необходимые бюджетные средства.

Для того чтобы достичь социально-экономической стабилизации в кратчайшие сроки, необходимо провести корректировку бюджетного и налогового законодательства. [19]

Во-первых, передать в доходы местные бюджетов на постоянной основе ряд федеральных налогов, развитие налоговой базы которых прямо зависит от деятельности органов местного самоуправление.

Во-вторых, гарантировать минимальные местные бюджеты муниципальных образований, путем закреп­ления за ними на долговременной (не менее 5 лет) основе более высоких, чем сегодня, долен от федеральных и региональных налогов.

На первом этапе.2000-2002 гг., до утверждения государственных минимальных социальных стандартов, в основу расчета таких долей закладываются данные базового года, в ка­честве которого принимается 2003 г., с учетом их корректировки на изменяющиеся проценты.

На втором этапе минимальные местные бюджеты формируются на основе государственных минимальных социальных стандартов и действующих цен и тарифов.

В-третьих, передать в состав местных налогов налог с продаж, налог на недвижимость, включающий сегодня налог на землю и налог на имущество организаций, а также не отменять налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.

В-четвертых, разработать и ввести в действие механизм, исключающий нарушение положений федеральных законов, гарантирующих минимальные местные бюджеты, и защищающий бюджетные права муниципальных образований, предоставленные федеральным законодательством.

В-пятых, уже сегодня провести экспериментальные расчеты разделенных ставок федеральных и региональных налогов для всех уровней бюджетной системы.

В-шестых, законодательно признать муниципальной собственностью местные бюджеты.

Кроме того, необходимо на федеральном уровне разработать модельные законы субъектов Федерации "О минимальном бюджете", "О минимальных социальных стандартах". "О выравнивании местных бюджетов", "О разграничении компетенции и ответственности за расходы", методику расчета налогового и бюджетного потенциала территории и другие. Предлагаемые меры призваны, с одной стороны, резко активизировать работу органов местного самоуправления.

Но развитию налоговой базы с целью роста дохода, всех уровней бюджетной системы. Собственные доходы и местных бюджетов могли бы достичь 80-95% от необходимого объема. Все эти меры обеспечили бы сбалансированность местных бюджетов и соразмерность средств, необходимых для выполнения задач, и функций возложенных на органы местного самоуправления.

Не изменяя соотношения действующих разделенных ставок налогов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления, принимая во внимание главный принцип бюджетной (финансовой) деятельности органов мес­тного самоуправления - самостоятельность бюджетов, можно вообще отказаться от бюджетного регулирования и этим самым исключить существующий десяти­летиями субъективизм в меж бюджетных отношениях.

Здесь важны два подхода к достижению оптимальных соотношений. Первый подход — предоставление органам местного самоуправления большей финансовой самостоятельности. Это должно привести к тому, что жители муниципального образования смогут непосредственно влиять на тот уровень и спектр социальных услуг, которые им предоставляются, а также влиять и на выбор способа финансирования этих услуг.

Чем более совпадают предоставленные услуги с потребностями и приоритетами граждан, тем больше вероятность того, что ресурсы для этого будут достаточно эффективными. Здесь самостоятельность дает органам местного самоуправления больший стимул для экономического развития, расширения местной налогооблагаемой базы, поскольку именно на этом, а не на трансфертах, поступающих из других уровней бюджетов должны в первую очередь формироваться доходы местных бюджетов.

Второй подход — единообразие в установлении разделенных ставок регулирующих федеральных и региональных налогов и сборов для зачисления их в местные бюджеты.

В идеале межбюджетные отношения на основе разделенных ставок налогов и сборов в практическом плане наиболее приемлемы, исходя из следующих критериев: простота, прозрачность и доступность для понимания, стабильность и стимулирование органов местного самоуправления к разумным действиям. С другой стороны, применение разделенных ставок позволит органам местного самоуправления самостоятельно утверждать бюджет во всех случаях до начала очередного финансового года начинать новый бюджетный год с утвержденными расходами и на их основе вести финансовую деятельность. Кроме того, органы местного самоуправления будут иметь возможность планировать свой стратегический бюджет на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Наконец, разделенная ставка налога будет стимулировать повышение собираемости налогов, расширение налогооблагаемой базы, в чем будут заинтересованы все уровни бюджетной системы.

Если вместо введения разделенных ставок налога и проведения бюджетных и налоговых реформ продолжать бюджетное регулирование, то из-за низкого уровня стабильных собственных доходов территориальных бюджетов, бюджетное регулирование приведет к еще большей политической нестабильности в обществе.

Решение проблем территориальных финансов зависит от политической воли центральных органов власти и управления, администраций субъектов Российской Федерации, от желания и умения глав муници­пальных образований работать в новых условиях. Только совместными усилиями им удастся сдвинуть и везти тяжелый воз проблем этих финансов и всей сферы жизнеобеспечения населения нашей страны.[20]

3.3. Повышение эффективности расходов бюджетных средств местных бюджетов.

До 2005 года бюджетное законодательство Российской Федерации не содержало базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Широкая сфера расходов была отнесена к сфере "совместного" финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохранялась регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действовало множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Несмотря на наметившуюся в последние годы тенденцию к сокращению "нефинансируемых федеральных мандатов", на региональные и особенно местные бюджеты федеральным законодательством были возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования. Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполнялись, широкое распространение получили судебные иски к органам власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам.

В результате органы власти субъектов и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и / или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе - за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.[21]

Предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, - ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения необхо-димо:

четко разграничить, на основе количественного анализа и единых принципов, расходные полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), сократив в максимально возможной степени сферу совместных (пересекающихся) полномочий;

обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и местного само-управления в управлении расходами соответствующих бюджетов;

сократить, а в перспективе - ликвидировать "нефинансируемые федеральные мандаты", предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных зако-нодательством бюджетных обязательств;

законодательно определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и / или предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.

В этих целях необходимо ввести в Бюджетный кодекс понятие "расходные полномочия" - права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции:

а) осуществлять нормативное правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе - определять требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру рас-ходов);

б) обеспечивать их финансовыми средствами;

в) проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг.

Одновременно в Бюджетном кодексе  закреплено четкое и стабильное разграничение расходных полномочий между властями разных уровней в соответствии со следующими критериями:

1) субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);

2) территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);

3) внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);

4) эффект территориальной дифференциации (чем выше региональные / местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

5) эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств). В общем случае необходимо стремиться к закреплению всех 3-х видов расходных полномочий (нормативно - правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование) по данной общественной услуге (функции) за одним уровнем бюджетной системы (исходя, прежде всего, из конституционного разграничения предметов ведения), что предотвращает возникновение "нефинансируемых мандатов".

В случае невозможности реализации данного принципа следует руководствоваться следующими подходами:

обязательства по финансированию расходов (предоставлению общественных услуг), нормативно - правовое регулирование которых в основном осуществляется властями более высокого уровня, могут быть закреплены за нижестоящими уровнями власти (бюджетами) только в пределах предоставленной на эти цели финансовой помощи (субвенции);

расходы на общественные услуги, предоставляемые на всей территории страны в соответствии с минимальными государственными социальными стандартами, могут софинансироваться на долевой основе из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации;

необходимо соблюдение законодательного запрета на принятие нормативных правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы без предоставления источников финансирования.

Предполагается, что в период реализации Программы наиболее существенными изменениями в распределении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы могут быть:

а) обеспечение финансовыми средствами социальных выплат и льгот отдельным категориям граждан, установленных федеральными законами, в основном за счет средств федерального бюджета при их возможном финансировании (возмещении) из бюджетов субъектов Российской Федерации за счет выделяе-мых на эти цели из федерального бюджета субвенций и субсидий;

б) передача расходных полномочий по начальному профессиональному, а также части среднего профессионального и высшего образования (за исключением учебных заведений федерального или межрегионального значения) органам власти субъектов Российской Федерации;

в) завершение перевода финансовых обязательств по профессиональным (ведомственным) льготам учреждениям и организациям, находящимся в ведении федеральных органов власти, в федеральный бюджет;

г) существенное сокращение расходов региональных и особенно местных бюджетов на субсидирование жилищно-коммунального хозяйства (далее именуется ЖКХ). При этом общий объем средств на ЖКХ может возрасти за счет платежей населения, в том числе - с возможным предоставлением из федерального бюджета целевой финансовой помощи регионам на выплату адресных жилищных пособий малообеспеченным слоям населения;

д) включение в сферу расходных полномочий муниципальных образований базовых общественных услуг (школьное образование, здравоохранение, культура и др.).[22]

Особое внимание должно быть уделено разграничению расходных полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также законодательному закреплению механизма финансового обеспечения выполняемых муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий.

Заключение

Анализ, проведенный в дипломной работе, показал, что организация местного самоуправления в России сыграла немаловажную роль в переходе страны на демократические, рыночные принципы организации и функционирования общества и государства. Вместе с тем составление системы местного самоуправления породило множество проблем и вопросов.

Бюджетная система страны представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета РФ, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований и местных бюджетов.

Принцип бюджетного устройства заключается в следующем – единство, разграничение доходов и расходов, всех звеньев бюджетной системы, сбалансированность бюджетов, эффективность и экономичность использования бюджетных средств, общее покрытие расходов бюджетов, гласность, достоверность, адресность, целевой характер бюджетных средств.

Бюджетный процесс - это регламентированная законодательством деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению центрального и местных бюджетов. Его содержание определяется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетным правами соответствующих  органов и юридических лиц. Бюджет муниципального образования является одним из элементов бюджетной системы РФ, муниципальная составляющая в составе бюджета Тульской области, это та часть, в которой содержатся нормы, регулирующие правоотношения, связанные с составлением и исполнением местных бюджетов.

Муниципальные образования, в соответствии с федеральным законом и законом Тульской  области, обеспечиваются доходами путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Изучение положений нормативного регулирования  местных бюджетов в Тульской области показало, что в Законе «О местном самоуправлении» регламентируются положения об организации муниципального бюджетного процесса; определены вопросы формирования муниципальной собственности; присутствует механизм финансирования передаваемых органам местного самоуправления полномочий.

Рекомендации по совершенствованию инвестиционного процесса, управленческого аппарата, а также финансово-экономические мероприятия необходимые для совершенствования работы муниципалитета считаю своевременными и актуальными на данном этапе развития   Муниципального образования "Город Алексин и Алексинский район Тульской области".

Все изложенное выше предопределило структуру работы, которая включает в себя три главы, заключение и список используемой литературы. В первой главе всесторонне исследуются основные понятия и определения муниципальных бюджетов, как фундамента бюджетной базы страны. Здесь же рассмотрен бюджетный процесс на местном уровне.

Вторая глава посвящена рассмотрению структуры расходов местного бюджета, а также проведен анализ расходных статей МО «Алексин и Алексинский район». В третьей главе рассмотрены пути оптимизации расходов бюджета. Рассмотрена необходимость рационализации расходов в системе управления и области межбюджетных отношений.

Местные финансы продолжают оставаться болезненной и до сих пор нерешенной проблемой бюджетной политики в России. Переход к новой системе власти, совершившийся после принятия Конституции 1993 года, был недостаточно продуманным и рискованным процессом. С одной стороны, местное самоуправление было определено в Конституции и федеральных законах как институт, не входящий в систему государственной власти. С другой стороны, на этот институт теми же законами были возложены важнейшие и весьма дорогостоящие полномочия по жизнеобеспечению населения. При этом резко осложнившим отношения между государственным и муниципальным уровнями управления обстоятельством стало то, что сама государственная власть была разделена также на два уровня – федеральный, с достаточно ясно очерченными полномочиями - и уровень субъектов РФ (региональный), чьи полномочия до сих пор законодательно не определены.

При сопоставлении перечней задач, возлагаемых Бюджетным кодексом на региональные и местные бюджеты, этот «парадокс» отчетливо проявляется. В то время как в статье о муниципальных расходах пре­обладают содержательные задачи, связанные с предоставлением конкретных услуг (образовательных, медицинских, коммунальных и многих других) населению, статья, касающаяся расходов региональных, посвящена в основном обслуживанию властных и около властных структур субъектов РФ, а также задач, сформулированных абстрактно (целевые программы, международные связи и т. п.). Это обстоятельство свидетельствует о том, что федеральный законодатель до сего момента весьма смутно представляет себе, какие содержательные функции, кроме оказания финансовой помощи местным бюджетам, оправдывают существование субъектов РФ как самостоятельного уровня власти.

Вместе с тем именно на регионы была возложена функция финансового выравнивания муниципальных образований, особенно болезненная для последних ввиду унаследованных от советского периода крайне резких перепадов финансового потенциала между территориями.

Из приведенных данных с очевидностью следует, что именно местные бюджеты, на которые ложится бремя финансирования основного набора жизненно важных потребностей, представляют собой фундамент всей бюджетной пирамиды. В полном противоречии с этим обстоятельством сегодня выстроена система принятия финансовых решений, которая представляет собой перевернутую пирамиду, чем ниже уровень бюджетной иерархии, тем меньше он имеет прав по формированию собственных доходных источников. И наиболее бесправны как раз местные бюджеты.

В условиях, когда большинство субъектов РФ являются получателями федеральной финансовой помощи, федеральное законодательство не определяет, какая часть этих трансфертов должна идти в муниципальные бюджеты. Это решение полностью отдано на усмотрение региональных органов власти, которые, естественно, не заинтересованы в том, чтобы делиться с муниципалитетами свободными финансовыми ресурсами. То же самое происходит с федеральными налогами, расщепляемыми между уровнями бюджетной системы в порядке так называемого "регулирования".

В большинстве стран с развитым местным самоуправлением главным источником обеспечения местной общины являются имущество и доходы ее граждан. В современной России эти источники способны покрыть не более 20 - 25% минимальных финансовых потребностей муниципальных образований. В том числе и по той причине, что местные бюджеты несут львиную долю расходов по обслуживанию жилищно-коммунального сектора. На местном уровне отсутствует финансовая стабильность — важнейшее условие социально-экономического развития территорий. Множество российских муниципалитетов сегодня располагают хорошим и средним эко­номическим потенциалом, но не в силах реализовать его, поскольку, до предела урезанные в финансовых правах, они не имеют возможности планировать свое социально-экономическое развитие, осуществлять даже самые минимальные инвестиции и в большинстве своем вынуждены перебиваться от одного финансового года к другому на подаяние, именуемое региональными трансфертами.

Существенно урезаны возможности не целевого использования средств местными властями. С этой целью проводится курс на полный отказ от использования внебюджетных фондов, которые сегодня являются самым бесконтрольным сегментом финансовой системы страны. Ограничены возможности участия местных властей во всевозможных финансовых рисках — от игры на фондовых рынках до вхождения средствами местной казны в уставные капиталы банков. Установлены предельно до­пустимые размеры муниципальных займов.

Реакция федерального законодателя на трудности, связанные с реализацией Закона "О финансовых основах местного самоуправления", была неоднозначной и противоречивой. С одной стороны, комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления подготовил поправки в Закон, призванные устранить наиболее очевидные его несовершенства. С другой стороны, комитетом Государственной Думы по бюджету совместно с правительством был разработан Бюджетный кодекс, который не решает ни одной из специфических и болезненных проблем местных финансов.

Для местного самоуправления наступают тяжелые времена — ему буквально приходится бороться за выживание. Обостряется противостояние между субъектами Федерации и местными властями в борьбе за раздел финансовых ресурсов. Субъекты Федерации на самом деле от этого мало что выиграют, хотя и получат дополнительные возможности по распределению финансов. Но понижение стабильности местных бюджетов повлечет за собой ухудшение уровня жизни населения в регионах. Граждане недополучат причитающийся им объем услуг в области образования, коммунального обслуживания, здравоохранения.

В этих условиях резко возрастает роль муниципальных деятелей (депутатов, мэров, менеджеров), от которых зависит организация бюджетного процесса и управление местными финансами. Крайняя ограниченность ресурсов, находящихся в ведении муниципальных властей, вынуждает использовать их в высшей степени рационально. Несмотря на все негативные изменения в налоговом законодательстве, в полном объеме сохраняются возможности и инструменты, гарантированные местным сообществам законами о местном самоуправлении. Шансы на выживание и перспективное развитие обретут те муниципалитеты, которым удастся ис­пользовать эти возможности для реализации следующих целей: максимальное сокращение нерациональных расходов, обеспечение прозрачности бюджета для населения и контроля за его исполнением со стороны представительного органа местного самоуправления, сокращение до предельного минимума доли в бюджете взаимозачетов и денежных суррогатов, сведение к уровню, близкому к себестоимости, тарифов ЖКХ, проведение через процедуру конкурса максимально возможного количества контрактов на поставки товаров и услуг, оплачиваемых из бюджета, определение нескольких инвестиционных проектов, способных принести быструю отдачу в виде роста поступлений в муниципальный бюджет.

Список литературы

1.                      Бюджетный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 31.07.98. в редакции Федерального закона от 5 августа 2003 г. № 116-ФЗ / Уральское юридическое издательство, 2003 г.

2.                      Федеральный закон от 25 сентября 2003 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"

3.                      Федеральный закон от 10.10.2002 № 1734-1 “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса ”.

4.                      Бюджет и бюджетное финансирование: сборник нормативных документов. – Калуга: Финансы – 2004 г.

5.                      Закон Тульской области “О бюджетном процессе и бюджетном регулировании в области”

6.                      Закон Тульской области от 27.11.2003 “Об областном бюджете на 2004 год”.

7.                      Закон Тульской области от 27.08.2003 г. “О местном самоуправлении”.

8.      Алексеев О.Б, Лапшев П.И. Местное самоуправление в России: эффективное управление муниципальными финансами. М., 2000.

9.      Алимурзаев Г. Местное самоуправление и местные финансы: модель «муниципальной общины». Российский экономический журнал. 2004- №5 – с.28-32.

10. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. М., 2004.

11.                  Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. – М.: Финансы, ЮНИТИ, 2003.

12. Барабашев Г.В. Идеалы местного самоуправления и российская действительность // Государство и право. 2004. № 11. С. 137-142.

13.                  Баранова Л.Г., Врублевская О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие М.: “Перспектива”: ИНФРА-М, 2004.

14. Барский А., Данков А., Микулин М. Финансовая база местного самоуправления // Вопросы экономики. 2004. № 3.

15.                  Бондарь Н.С. Муниципальное право РФ 2-е издание, переработанное и дополненное. Изд. ЮНИТИ 2004 г.

16.                  Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка. – М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2003.

17. Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. М.В.Романовского, О.В.Врублевской. М., 2003.

18.                  Выдрин И.В. Муниципальное право в России. Изд. Норма, 2004

19.                  Габричидзе Б. Н. Органы государственной власти современной России. ИЗД. Издательский дом Дашков и К., 2003 г.

20.                  Глущенко П.П. Муниципальное право: для студентов, аспирантов, преподавателей. 2004 г.

21.                  Глущенко П.П., Пылин В.В. Муниципальное право. Изд. Питер, 2004г.

22.                  Данилина И. Е.  Муниципальное право в вопросах и ответах. Изд. Проспект 2004г.

23.                  Данилина И.Е. Муниципальное право в вопросах и ответах. Изд. Проспект, 2004 г.

24.                  Демин А.А. Государственная служба. Изд. Зерцало, 2004 г.

25.                  Дьяконова Л.А.  Организация управления финансовыми ресурсами в регионе. //Финансы. – 2004 г., с. 21-34

26.                  Игнатов В. Г. Государственная служба.  Изд. Март, 2004 г.

27.                  Ковешников Е.М., Дубинин Муниципальное право РФ: учебное пособие. Изд. Статут, 2003 г.

28.                  Котляревский С.А. Конституционное государство. Изд. Зерцало, 2004г.

29.                  Кузякин Ю.П. Муниципальное право России. Изд. 2004 г.

30.                  Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право РФ. Изд. Юристъ,2004 г.

31.                  Кучеров И.И. Бюджетное право. Изд. ЮрИнфо, 2004 г.

32.                  Дробозина Л.А., Л.П. Окунева, Л.Д. Андросова и др.; Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. - Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов /М.: Финансы, ЮНИТИ, 2005.

33.                  Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика. Изд. Питер, 2004 г.

34.                  Маркова А.Н. Государственное управление в России. Изд. ЮНИТИ, 2002 г.

35.                  Мельников В.П., Нечипоренко В. С.Государственная служба в России: отечественный опыт. Изд. РАГС, 2004 г.

36.                  Муниципальное право: учебник для ВУЗов. Изд. Феникс, 2004 г.

37.                  Оболонский А.В. Государственная служба: комплексный подход. Уч. Пособие, Изд. Дело, 2004г.

38.                  Пешин Н. Л.Муниципальное право: схемы и комментарии. Изд. Статут, 2003 г.

39.                  Постовой Н.В.  Муниципальное право: вопросы и ответы. Изд. Юриспруденция, 2004 г.

40.                  Постовой Н.В. Муниципальное право России. Вопросы и ответы. Изд. Новый Юрист, 2003 г.

41.                  Пылин В.В. Муниципальное право РФ. Изд. Юридический центр пресс, 2003 г.

42.                  Романовский М.В.  и др.; Бюджетная система Российской Федерации: Учебник– 2-е изд., испр. и переработ. – М.: Юрайт, 2004.

43.                  Справочно-правовая система Консультант Плюс. Российское законодательство. Федеральный закон от 25.09.2004г. №126 – ФЗ (редакция15.10.2004г.).

44.                  Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О. Государственный финансовый контроль. Изд. Питер, 2004 г.

45.                  Тедеев А. А. Бюджетное право: Учебное пособие. Изд.Приор, 2004 г.

46.                  Телепнев С.А.  Финансы местного самоуправления //Финансы. – 2004 г.

47.                  Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. Изд. Юристъ, 2004 г.

48.                  Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. Изд. Экзамен, 2004 г.

49.                  Яндиев М.И. Уровни бюджетной системы в России.  // Финансы. – 2004.

Приложение.