Приватизация в Российской Федерации

    В процессе приватизации цели могут меняться с учетом политической, экономической ситуации в стране, других факторов.

    Так, в начале приватизации была поставлена и достигнута ее главная цель - перераспределение государственной и муниципальной собственности между участниками приватизации (государством, субъектами РФ, муниципальными образованиями, физическими и юридическими лицами).

    В настоящее время цели приватизации сформулированы в Государственной  программе приватизации государственных  и муниципальных предприятий, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 3 апреля 2002 г. N 311), а также в Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденных Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535 (в редакции Указа Президента РФ от 25 января 1999 г. N 112). Собрание законодательства Российской Федерации, 2003. № 32. - Ст. 3227 (вносит изменения в Правила определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества).

    К числу таких целей указанные  нормативные акты относят:

    - повышение эффективности российской  экономики в целом и деятельности  отдельных предприятий на основе  структурной перестройки экономики;

    - формирование широкого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений;

    - привлечение в производство инвестиций, в том числе иностранных;

    - содействие в реализации мероприятий  по социальной защите населения,  в том числе по защите прав  частных собственников (акционеров).

    Ранее же государство выделяло такие цели приватизации, как:

    - вовлечение в процесс приватизации  максимально широких слоев населения  путем продажи приватизируемого государственного и муниципального имущества за приватизационные чеки на специализированных чековых аукционах до 1 июля 1994 г. и за деньги на аукционах после 1 июля 1994 г.²;

    - завершение приватизации с использованием  приватизационных чеков;

    - завершение приватизации большинства  объектов "малой приватизации" и ускорение развития на этой основе сферы торговли и услуг;

    - завершение в основном приватизации  крупных и средних предприятий  промышленности и строительства;  повышение эффективности деятельности  предприятий и национальной экономики в целом на основе проведения структурной перестройки экономики, развертывания послеприватизационной поддержки предприятий, создания конкурентной среды и развития фондового рынка.

    Оглядываясь на пройденный путь, можно подвести итоги первому этапу так называемой ваучерной приватизации.

    Можно констатировать, что по итогам первого этапа приватизации остались нереализованными такие цели, как повышение эффективности экономики России в целом за счет передачи производства под контроль частного собственника и социальная защита населения. При этом частично достигнуты две цели - начал формироваться слой частных собственников и иностранный инвестор обратил внимание на Россию как на потенциальный рынок капитала.

    Прошедшее десятилетие также показало, что  с экономической точки зрения так называемая народная приватизация - вариант неэффективный. В большинстве случаев мелкие акционеры (так называемые миноритарные акционеры) не хотят и не могут участвовать в управлении предприятием и заинтересованы исключительно в максимализации дивидендов независимо от возможностей предприятия с учетом необходимости его развития. В результате чего закономерностью стал процесс стремления к скупке акций у трудовых коллективов руководителями приватизированных предприятий или коммерческими структурами, как правило, для их объединения в крупные пакеты и последующей перепродажи.

    Учитывая  предыдущую практику приватизации, новый  Закон в ст.13 определил следующие способы приватизации:

    1) преобразование унитарного предприятия  в открытое акционерное общество;

    2) продажа государственного или  муниципального имущества на аукционе;

    3) продажа акций открытых акционерных  обществ на специализированном  аукционе;

    4) продажа государственного или  муниципального имущества на  конкурсе;

    5) продажа за пределами территории  Российской Федерации находящихся  в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;

    6) продажа акций открытых акционерных  обществ через организатора торговли  на рынке ценных бумаг;

    7) продажа государственного или  муниципального имущества посредством  публичного предложения;

    8) продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;

    9) внесение государственного или  муниципального имущества в качестве  вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

    10) продажа акций открытых акционерных  обществ по результатам доверительного управления.

    Таким образом, Закон о приватизации 2001 г. наряду со способами приватизации, предусмотренными прежним Законом, установил новые, которые прежнему законодательству известны не были. Одновременно с этим новый Закон отказался от таких способов приватизации, известных по Закону 1997 г., как: продажа акций, созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ, их работникам; выкуп арендованного имущества; отчуждение акций владельцам ценных бумаг, удостоверяющих права на приобретение таких акций.

    Сохранились и закреплены в новом Законе известные  ранее способы приватизации: преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество; продажа государственного или муниципального имущества на аукционе; а акций - на специализированном аукционе; внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ.

    Необходимо  отметить, что, определяя способы  приватизации, ни ранее существовавшее законодательство, ни новый Закон не дают понятия способов приватизации. Основываясь на анализе норм о способах приватизации, можно дать следующее их определение:

    Способы приватизации - это предусмотренные  законом правовые формы отчуждения государственного имущества в частную собственность физических и юридических лиц.

    Как следует из вышеизложенного, большинство  способов приватизации (восемь из указанных в ст.13 Закона о приватизации десяти способов) - договоры купли-продажи, т.е. это различные способы продажи государственного имущества.

    Остановимся подробнее на способах приватизации, которые и в будущем останутся  основными, так как, исходя из своих особенностей, позволяют наилучшим образом соблюсти баланс государственных и частных интересов.

    К таким способам относятся продажи  посредством аукционов и конкурсов.

    1. Продажа государственного или  муниципального имущества на  аукционе имеет место в случае, если на покупателей не накладывается  обязанность выполнять какие-либо  условия в отношении имущества (объекта приватизации). Право собственности на объект приватизации переходит к покупателю, предложившему в ходе торгов наиболее высокую цену за такой объект.

    В этой связи хотелось бы обратить внимание на проведенные в 1995 г. залоговые  аукционы. Они проводились в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 31 августа 1995 г. N 889 "О порядке передачи в 1995 г. в залог акций, находящихся в федеральной собственности".³

    Так, под видом расчетов за кредиты, которые  государство заведомо не собиралось и не способно было вернуть банкам-кредиторам, производилась, по сути, приватизация акций. Таким способом были реализованы акции крупных, преимущественно нефтяных компаний: ОАО "ЮКОС", ОАО "Сибнефть", ОАО "Мечел-Челябинский металлургический комбинат", ОАО "Новошип", ОАО "Норильский никель" и др. Проведение залоговых аукционов является существенным нарушением Закона о приватизации 1991 г., действовавшего на момент их проведения, который не предусматривал такого способа приватизации.

    Впоследствии  порядок проведения аукциона, условия  участия в нем, порядок определения победителей аукциона, а также порядок расчетов за приобретенное имущество нашли отражение в Положении о продаже на аукционе государственного или муниципального имущества, утвержденном постановлением Правительства РФ от 27 марта 1998 г. N 356, а на сегодняшний день регулируются статьей 18 Закона о приватизации 2001 г., и в Положении об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 12 августа 2002 г. N 585.

    Аукцион является открытым по составу участников. Это означает, что к участию  в аукционе допускаются физические и юридические лица, признаваемые в соответствии со ст.5 Закона о приватизации 2001 г. покупателями.

    Законом (п.8 ст.18) установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в допуске к участию в аукционе: представленные документы не подтверждают права претендента быть покупателем в соответствии с законодательством Российской Федерации; представлены не все документы в соответствии с перечнем, указанным в информационном сообщении (за исключением предложений о цене государственного или муниципального имущества на аукционе), или оформление указанных документов не соответствует законодательству Российской Федерации; заявка подана лицом, не уполномоченным претендентом на осуществление таких действий; не подтверждено поступление в установленный срок задатка на счета, указанные в информационном сообщении.

    Предложения о цене приватизируемого имущества  подаются участниками аукциона в  закрытой форме (в запечатанных конвертах) либо заявляются ими открыто в ходе проведения торгов.

    В настоящее время при продаже  находящегося в федеральной собственности  имущества продавцами на аукционе выступают  Российский фонд федерального имущества (его отделения) или иные специализированные государственные учреждения, которым Правительством Российской Федерации поручено от его имени осуществлять функции по продаже приватизируемого федерального имущества, а при продаже имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, продавцы определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации или правовыми актами органов местного самоуправления.

    Согласно  п.15 Положения об аукционе, открытый по форме подачи предложения по цене аукцион проводится аукционистом. Шаг аукциона устанавливается продавцом в пределах от 1 до 5% начальной цены продажи акций и остается единым в течение всего аукциона.

    Аукцион начинается с оглашения аукционистом наименования имущества, основных его характеристик, начальной цены продажи и шага аукциона. Каждую последующую цену аукционист назначает путем увеличения предыдущей цены на шаг аукциона. После объявления каждой цены аукционист называет номер билета участника аукциона, который первым поднял билет, и указывает на этого участника, затем объявляет следующую цену в соответствии с шагом аукциона. При отсутствии участников аукциона, готовых купить имущество по названной цене, аукционист повторяет эту цену три раза, после чего победителем аукциона признается участник, номер билета которого был назван аукционистом последним.

    Необходимо  отметить, что аукционы, открытые по форме подачи предложений по цене, не получили широкого распространения.

    До  вступления в силу Закона о приватизации 1997 г. на таких аукционах реализовывались остатки акций после чековых аукционов по продаже акций таких акционерных обществ, как ОАО "Ульяновский автомобильный завод", ОАО "Белозернефть", ОАО "Нижневартовскнефтегаз", ОАО "Приобьнефть" и др.

    Российский  фонд федерального имущества отказался  от практики проведения аукционов, открытых по форме подачи предложений по цене, поскольку при проведении таких  аукционов повышается возможность  различных провокаций с последующими судебными разбирательствами. Поэтому при продаже акций федеральной собственности более предпочтительной является документированная (закрытая) форма подачи предложений по цене.