Поняття фінансового контролю

      Наприклад, Головне контрольне управління Конгресу США контролює здійснення різних державних програм у галузі науки і техніки, енергетики, освоєння космосу, охорони навколишнього середовища, сільського господарства, житлового будівництва та соціального розвитку, використання природних ресурсів, транспорту. При цьому перевіряється законність, доцільність та ефективність здійснених витрат. [10]

      У деяких країнах створено спеціальні органи, які контролюють не лише бюджетно-фінансові питання, а, по суті, всю роботу державного апарату. В Японії, наприклад, таку функцію виконує Управління адміністративного контролю при канцелярії прем’єр-міністра. В його завдання входить підготовка пропозицій щодо вдосконалення системи і структури державного управління, зміцнення службової дисципліни державних чиновників, боротьби з корупцією, бюрократизмом, розробка проблем окремих верств населення, для розв’язання яких потрібна взаємодія кількох відомств. [10]

        Правомірне й раціональне використання державних коштів є важливою передумовою правильного управління державними фінансами та дієвості прийнятих відповідними установами рішень. Для досягнення цієї мети необхідний ефективно діючий вищий орган фінансового контролю, незалежний статус якого закріплений у відповідному законодавстві.

      У країнах Європейського союзу існує чотири основних типи такого органу, а саме:

1. Суд із судовими функціями або аудиторський суд (Франція, Бельгія, Люксембург, Португалія, Іспанія, Італія, Греція). У Португалії та Греції вищий орган фінансового контролю є складовою судової системи і конституційно існує на паритетних засадах з іншими судами. Наприклад, Аудиторський суд Бельгії було створено після проголошення незалежності країни в 1830 році. Його очолює рада, 12 членів якої обирає парламент на шість років. Суд є незалежним від парламенту та уряду і сам вирішує яким чином він буде розпоряджатися бюджетними коштами, виділеними для його діяльності. Сфера впливу суду поширюється на всі установи та відомства федерального та регіонального рівнів, а також на підпорядковані їм державні організації і підприємства. Однак Європейський суд аудиторів, попри свою назву, не виконує функцій суду.
2. Колегіальний орган, який не має судових функцій (Нідерланди, Німеччина, Австрія). На таких засадах функціонують Рахункові палати Чехії, Польщі, Росії, України.
3. Незалежний орган, котрий очолює Генеральний контролер-аудитор (Великобританія, Ірландія, Данія). Вищим органом фінансового контролю Великої Британії є Національне управління аудиту (НУА). Воно створене на початку ХІІ століття й очолює його генеральний аудитор, якого призначає королева. Незалежність НУА забезпечується тим, що воно отримує кошти, необхідні для роботи не від уряду, а від палати громад парламенту. Ніхто не може вказувати управлінню як воно має виконувати свої обов’язки.
4. Орган контролю у складі уряду, який очолює також Генеральний контролер-аудитор (Швеція, Фінляндія). Як Швеція, так і Фінляндія мають два контрольних органи: перший – вищий орган фінансового контролю – здійснює детальні ревізії та звітує перед урядом, другий – ще один контрольний орган з невеликим секретаріатом, очолюваний членами парламенту і підзвітний йому. [14]

       Поряд з інститутами зовнішнього контролю (вищих органів фінансового контролю) у більшості країн діють також урядові контрольно-ревізійні системи, які здійснюють внутрішній контроль. Перш за все це міністерства фінансів (Німеччина, Канада, Японія, Швеція, Польща, Угорщина тощо). Міністерства фінансів під назвою Державних казначейств функціонують у США та Великобританії, як Міністерство фінансів та економіки – у Франції. Є країни, де в системі виконавчої влади функціонує декілька фінансово-контролюючих відомств. [15]

       Системи внутрішнього контролю дещо відрізняються  в європейських країнах. Серед них можна виділити два підходи. Перший із них, який використовується в таких країнах, як Франція, Португалія та Іспанія, можна назвати „відповідальністю третьої сторони”. У країнах-членах ЄС, які використовують такий підхід, Міністерство фінансів не лише відіграє ключову роль у розробці проекту бюджету та розподілі коштів серед галузевих міністерств, а й також має право безпосередньо втручатися на стадії попереднього контролю через своїх службовців, які є при кожному галузевому міністерстві. Так, Португалія має централізовану Генеральну фінансову інспекцію, яка підпорядковується міністру фінансів і відповідає за фінансовий контроль усіх бюджетних витрат урядових установ за фактом їх виконання. Окрім Генеральної фінансової інспекції, галузеві міністерства мають свої власні контрольовані підрозділи.

       Згідно  з іншим підходом, який використовується в Нідерландах і Великобританії, відповідальність за контроль за витрачанням бюджетних коштів покладається на керівника галузевого міністерства. Цей підхід має назву „відповідальність керівництва”. У країнах, які використовують такий підхід, кожне галузеве міністерство несе повну відповідальність за витрачання власного бюджету й за запровадження відповідних перевірок і контролю. Наприклад, Служба внутрішнього контролю міністерства фінансів Великобританії не відповідає за безпосередній контроль за витрачанням бюджетних коштів галузевими міністерствами, а відповідає за те, щоб у кожній урядовій установі була запроваджена власна контрольна служба, яка здійснює ефективний фінансовий контроль. [22]

       Основною  формою контролю недержавного сектора  економіки в зарубіжних країнах є аудиторський контроль. В основному аудиторство за кордоном – це високомонополізована галузь сфери обслуговування. Так, у США діє 8 великих аудиторських фірм із чималим штатом працівників, які встановили монополію в галузі контролю звітності великих концернів. Аудиторський контроль поширюється аж до утворення міжнародних аудиторських фірм, деякі з них можна розглядати як транснаціональні корпорації. Це відомі аудиторські фірми „Артур Андерсен”, „Маккінзі”, „Куперз енд Лайбранд”, „Пік Марвік Мітчел”, „Артур Янг”, „Прайс Уотерхауз” тощо. У своїй роботі вони використовують міжнародні норми аудиту та супутніх робіт.

       Отже, в зарубіжних країнах чітко розмежовуються дві форми господарського контролю – державний і аудиторський. Державний фінансовий контроль здійснюється як вищими контрольними органами, що підпорядковуються парламенту або президенту, функціями яких є контроль за формуванням та ефективним витрачанням державного бюджету, так і контрольно-ревізійними підрозділами міністерств та відомств, які перевіряють діяльність підлеглих їм державних підприємств. Аудиторський контроль проводить перевірку недержавного сектора економіки, тобто приватних фірм і концернів. [10]

       Зарубіжний досвід організації фінансового контролю в цілому може вплинути на вирішення основних українських проблем у цій сфері. Вивчення їхніх досягнень і помилок безперечно допоможе на нашому власному шляху до цивілізованого ринку та фінансового правопорядку. [15]

               РОЗДІЛ 4.

РОЛЬ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ У ЗАБЕЗПЕЧЕННІ

ФІНАНСОВОЇ ДИСЦИПЛІНИ. 

       Недооцінка  ролі контролю у фінансово-господарській  діяльності негативно позначається на економіці. Це також призводить до того, що практичні засади організації системного забезпечення здійснення державних контрольних функцій стають недосконалими, викликаючи цілий ряд проблем. [11]

       Якщо  аналізувати ефективність фінансового  контролю в Україні, то можна виявити низку серйозних проблем становлення державного фінансового контролю.

         Найважливіша з них – методологічна проблема, пов’язана з недостатньою з’ясованістю природи внутрішнього та зовнішнього фінансового контролю. Як показує світовий досвід, система дійового державного фінансового контролю має складатися із двох незалежних, але однаково важливих частин: внутрішнього державного фінансового контролю і незалежного – зовнішнього. У нашій державі спостерігаються спроби штучного об’єднання внутрішнього і зовнішнього фінансового контролю або їх субпідпорядкування, що пояснюється нерозумінням суті питання. Взагалі зовнішній контроль, який має здійснювати Рахункова палата, відсутній в Україні через рішення Конституційного Суду, яке призупинило її діяльність. [14]

       Наступна  проблема полягає в тому, що сьогодні державний фінансовий контроль, як урядовий, так і парламентський, не поширюється на доходи Державного та місцевих бюджетів. В Україні такі функції покладені на податкову службу, що є неправомірним, адже ця служба стежить за сплатою податків, правильністю розрахунків, маючи свої власні функції. Підтверджують такий висновок і статистичні дані. В останні роки збільшується недоїмка, податки неможливо зібрати. Але одночасно із року в рік щорічно проводяться заліки - недоїмка списується в рахунок сплати платниками податків якихось заборгованостей, і це приносить прибутки не державі, а посередникам. [14]

       Таким чином, у системі управління нашої  держави практично повністю відсутня функція незалежного контролю та аудиту дохідної частини бюджетів України. А якщо немає такого аудиту, то є дефіцит необхідних фахових пропозицій щодо реальних джерел наповнення бюджетів України, розширення їх фінансової бази і поліпшення фінансового стану підприємств. На сьогодні це – найсерйозніша проблема державного фінансового контролю в Україні, оскільки такий контроль та аудит не здійснюють ні Головне контрольно-ревізійне управління України, ні Рахункова палата України.

       Третя проблема – відсутність належного державного фінансового контролю за використанням державної та комунальної власності. У сфері управління центральних та місцевих органів влади перебувають сьогодні 4100 державних підприємств. І ще 2500 відкритих акціонерних товариств мають у своїх статутних фондах державні пакети акцій, із них 404 великих підприємства повністю контролюються державою, бо мають у статутному фонді більш ніж 50% державної власності. Як з’ясувалося, з боку їхнього власника – держави, керівництво і контроль за діяльністю таких підприємств, утворенням прибутку та його використанням фактично не здійснюється. Величезні фінансові потоки і кошти зовсім не контролюються. [14]

       Державні  підприємства не підлягають і аудиту Рахункової палати, за винятком бюджетних коштів, ними отриманих. Фінансовий аудит, наприклад, державних акціонерних компаній здійснює не Головне контрольно-ревізійне управління (ГоловКРУ), а приватні аудиторські фірми. Але звіти про цей аудит, як і фінансові звіти державних підприємств, що пройшли аудит, не подаються ні Міністерству фінансів, ні уряду, ні Верховній Раді України. Така ситуація призводить до негативних наслідків. Наприклад, два державні підприємства нафтопроводів у 1999 році сплатили до бюджету 143 млн. грн. податків. Одночасно вони залишили у своєму розпорядженні понад 740 млн. грн. прибутку.  Державі, як власнику, не виплачено жодної копійки дивідендів. Гроші пущено в оборот для сумнівних фінансових операцій. На момент перевірки прострочена дебіторська заборгованість за такими операціями перевищила 140 млн. грн.  До речі, цих коштів вистачило б державі, щоб розрахуватись із заборгованістю за заробітною платою в усій бюджетній сфері. [14] Основи державного фінансового контролю в напрямі контролю власності могли б бути аналогічними основам державного контролю у сфері фінансів.          

       Четверта  проблема – державний контроль за фінансовими ресурсами місцевих органів влади і самоврядування. В Україні зовсім немає зовнішнього, незалежного державного контролю за цією частиною публічних фінансів, яка сьогодні становить більш ніж третину Зведеного бюджету України. Повноваження незалежного державного фінансового контролю, в тому числі з урахуванням світової практики, мають поширюватись і на цю частину публічних фінансів. Інакше не можна вести мову про цілісність та завершеність системи внутрішнього і зовнішнього державного контролю за формуванням і використанням публічних фінансових ресурсів і державного майна України. [14[

       Наступна  проблема – яким має бути контроль фінансів підприємств державного сектору  і фінансів комунальних підприємств  або підприємств, що мають частку державного майна? Захопившись фіскальною стороною проблеми, держава втратила контроль за економічною діяльністю цих підприємств. [14]  Оскільки фінанси державних і комунальних підприємств є складовою фінансів держави, то, безумовно, внутрішній контроль за їх формуванням і використанням є компетенцією уряду. Так само і зовнішній, незалежний контроль у цій галузі є компетенцією Рахункової палати України. Такий принцип діє в країнах Європейського Союзу, і не тільки там.

       Шоста проблема – відсутність системи  здійснення контролю за використанням державних коштів. Порушення чинного законодавства, нецільове витрачання коштів, марнотратство і навіть розкрадання стають, на жаль, нормою нашого життя. А це все – ознаки слабкості контролю. Факти порушень встановлюються сьогодні практично в кожній з перевірених установ. Але винні в порушеннях не несуть покарання. Координації взаємодії між органами, що здійснюють перевірки, немає, як і спільних дій щодо усунення причин, які породжують умови для порушення чинного законодавства. Між контрольними органами фактично немає обміну інформацією щодо методів виявлення порушень та встановлення способів розкрадання державних коштів та державного майна.

       Сьома проблема – кадри органів державного фінансового контролю, стандарти їхньої діяльності, заробітна плата, умови праці та оплати відряджень. Через низьку заробітну плату на роботу залучаються робітники низької кваліфікації, є проблеми і в організації професійної підготовки та перепідготовки кадрів у відповідності з новими стандартами бухгалтерського обліку. [14]

       Зовнішній, незалежний державний фінансовий контроль та аудит є новими для України і слабо відпрацьованими як у теоретичному, так і в методологічному плані. У Конституції України дане питання слабо розкрите. Стаття 98 виписана не досить чітко. Закон, який регулює діяльність Рахункової палати, надто недосконалий, особливо після прийняття рішення Конституційного Суду щодо призупинення його дії. [14]

       Незважаючи  на вищезазначені недоліки, наближена  до ринкової економіки система державного фінансового контролю в нашій країні все-таки в основному склалася. Вона охоплює як нормативно-правову базу, так і органи, що здійснюють державний контроль, та  форми й методи контролю. [7]

       Аналіз  системи державного фінансового контролю дає змогу сказати на підставі статистичних даних, що останнім часом кількість виявлених фінансових порушень загалом по Україні зросла. Так, у 2001 році було виявлено фінансових порушень на суму 172553,3 тис. грн., тоді як у 1998 році – 14781,4 тис. грн. [12]