Перспективы совершенствования казначейской системы РФ

Причина столь плачевного состояния в расчетах сектора государственного управления в том, что нет контроля за обязательствами, которые принимаются от его имени; нет механизма реализации субсидиарной ответственности государства за эти обязательства.

В связи с этим в  самое ближайшее время целесообразно произвести инвентаризацию всех бюджетополучателей, в результате которой должно быть произведено четкое разделение бюджетополучателей на две категории: бюджетные учреждения с соответствующими правами и ограничениями, с финансированием по смете расходов при субсидиарной ответственности государства; другие бюджетополучатели, отношения государства с которыми должны строиться на основе договоров или посредством выделения субвенций или субсидий из бюджета.

Что касается бюджетных  учреждений, то требование государства к ним должно заключаться в том, что все денежные потоки его должны быть прозрачны и подконтрольны органам федерального казначейства.

C введением Бюджетного  кодекса РФ и наличием в  нем ст. 289 появилась возможность внедрить в бюджетное право понятие нецелевого использования бюджетных средств. Но одного этого явно недостаточно для улучшения контрольной деятельности, т.к. эффективность финансового контроля напрямую зависит от наличия четких законодательных документов, содержащих нормативы, стандарты, лимиты, санкции, ограничители в использовании государственных средств, а также от полномочий, функций, прав, которыми наделены контролирующие органы. Применить систему штрафов к нарушителям бюджетной дисциплины без этого не представляется возможным.

Теоретики контроля утверждают, что спецификой любого контроля, как  элемента управления, является его  вторичность: ведь контролировать можно  лишь то, что уже имеется независимо от контроля. Финансовый контроль не является сам по себе инструментом непосредственной организации финансовой деятельности, он имеет целью устранение или улучшение данной деятельности.

Эту теорию в полной мере опровергают казначейские технологии на стадии предварительного и текущего контроля за целевым использованием средств федерального бюджета, которые выводят государственный финансовый контроль на новую, более современную и совершенную ступень финансовой политики страны.

Еще одним наболевшим вопросом в деле улучшения работы казначейских органов является несовершенство бюджетной классификации. Она ежегодно пересматривается, но принципиально не меняется; очень громоздка, имеет большие зоны пересечения в ряде показателей: по видам расходов, целевым статьям, экономической классификации. Идентификация каждой операции бюджета (19 знаков плюс код бюджетного учреждения) делает ее крайне сложной для автоматической обработки, требует больших затрат при вводе информации. Неоднозначность толкования содержания экономической классификации приводит к конфликтам между контролирующими органами и бюджетными учреждениями.

Потребности обеспечения  сбалансированности бюджетной системы  обусловливают необходимость совершенствования взаимоотношений казначейской структуры с кредитными учреждениями. Накопленный опыт показывает, что взаимодействие двух финансовых структур, починенных разным министерствам, зачастую не приводит к общему позитивному результату. Основными трудностями в работе с банками являются отсутствие единой методологии, несогласованность инструктивно-методических документов, различное понимание степени актуальности оперативного решения отдельных государственных финансовых задач и, соответственно, различный подход к их решению. Примером этого может служить отношение к социальным выплатам гражданам: пенсий, пособий, компенсаций и т.д. Несмотря на заключенные договоренности на всех уровнях о гарантиях банков по своевременности и полноте выплат, штрафные санкции, применяемые к банкам за нарушение договоренностей, практика нарушения сроков зачисления выплат на лицевые счета конечных получателей продолжается. И таких примеров различного отношения к реализации государственной финансовой политики можно привести немало.

Без решения вышеперечисленных  проблем органами федерального казначейства не могут быть решены поставленные Правительством РФ задачи по действенному регулированию бюджетных пропорций в обществе, централизации государственных финансовых ресурсов и контролю за целевым использованием бюджетных средств. При этом ряд проблем нуждается в разрешении на национальном уровне. Без сбалансированной финансовой, материальной, кадровой и законодательной поддержки со стороны государства невозможно создать по-настоящему эффективную систему федерального казначейства. При этом первоначальные финансовые и иные затраты на реализацию этих мер вскоре, как свидетельствует зарубежный опыт, полностью перекрываются прямой финансовой, а также немалой политической выгодой от функционирования федерального казначейства.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2003 год» большое внимание уделено развитию казначейской системы и совершенствованию казначейских технологий. Наибольшее значение среди них имеет формирование единого счета федерального казначейства, позволяющего повысить оперативность бюджетного регулирования на всех уровнях бюджетной системы России.

Концепция Единого счета  федерального казначейства одобрена распоряжением Правительства РФ от 23 января 2000 г. Порядок функционирования единого счета казначейства заключается в закрытии доходных счетов на уровне отделений и перечислении плательщиками всех налогов и сборов на счет УФК региона. Управление федерального казначейства ежедневно распределяет и перечисляет налоги во все уровни бюджетов и государственные внебюджетные фонды, передает информацию ОФК по электронным каналам связи с последующим информированием налоговых и финансовых органов.

Тем самым обеспечивается минимизация разрыва между временем зачисления средств в доход государства и временем, когда они становятся доступными федерального казначейству для исполнения государством своих обязательств, что, в свою очередь, влияет на эффективность принимаемых решений по управлению государственными бюджетными средствами и снижает объем встречных денежных потоков.

Введение единого казначейского  счета не означает ограничения финансовой самостоятельности распорядителей и получателей бюджетных ассигнований в вопросах расходования этих средств при условии, что деньги используются ими в установленном порядке и в соответствии с решениями вышестоящих распорядителей бюджетных ассигнований. Бюджетные учреждения самостоятельно определяют в рамках закона о бюджете, как тратить выделенные ассигнования для эффективного выполнения возложенных на них функциональных задач.

Другие новые казначейские технологии связаны с регламентацией расходной части бюджетов. Внедрение в практику исполнения федерального бюджета специфических казначейских процедур фиксации элементов платежного процесса, предшествующих совершению кассового расхода, позволяет блокировать рост, а в дальнейшем и появление неисполненных обязательств федерального бюджета.

Введение в действие новых правил финансирования предусматривает, в частности, право получателей средств федерального бюджета осуществлять расходование средств исключительно на основании доведенных до них лимитов бюджетных обязательств; регистрацию заключенных с бюджетополучателями договоров с целью недопущения принятия ими обязательств, превышающих бюджетные назначения; оплату обязательств федерального бюджета по осуществлению расходов на основании документального подтверждения; надлежащей реализации соответствующих договоров; и, наконец, доведение средств федерального бюджета, закрепленных за их главными распорядителями, до нижестоящих распорядителей и получателей средств на основании реестров на финансирование, без зачисления их на счета упомянутых распорядителей и получателей средств.

В целях закрепления  за казначейством важнейших функций  по регулированию бюджетного процесса требуется разработка целого комплекса документов, уточняющих правовую основу функционирования федерального казначейства. Представляется целесообразным, прежде всего, нижеперечисленное.

Во-первых, внесение изменений  и дополнений в действующее законодательство:

- в ст. 20, 21 и 26 Закона  «О банках и банковской деятельности»  в целях закрепления правового статуса органов федерального казначейства в части ведения лицевых счетов распорядителей средств федерального бюджета и их расчетно-кассового обслуживания;

- в Указ Президента  РФ «О федеральном казначействе»  от 08.12. 1992 г. и в Постановление Совета Министров и Правительства РФ от 27.08.1993 г., утверждающее Положение «О федеральном казначействе Российской Федерации», фиксирующее фактически сложившееся положение в сфере обращения государственных финансовых ресурсов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации;

- в ст. 854 Гражданского  кодекса РФ для усиления иммунитета  бюджета в части списания с  бюджетных счетов денежных средств  без распоряжения исполняющего бюджет органа;

- в Федеральный закон  «Об исполнительном производстве»  положений, закрепляющих особенности обращения взыскания на денежные средства, находящиеся на счетах бюджетов;

- в Бюджетный кодекс  в части введения термина «казначейская  система исполнения федерального бюджета» и утверждения данного принципа как основного рычага государственного регулирования бюджетного процесса;

- в ст. 13 и 14 Федерального  закона «О финансовых основах  местного самоуправления в Российской Федерации» в целях законодательного закрепления возможности обслуживания органами федерального казначейства бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Во-вторых, разработка нормативных  документов:

- Федерального закона  «О системе органов федерального  казначейства и казначейской системе исполнения бюджетов»;

-  Постановления Правительства  РФ «Об особенностях возвратов налогов и платежей»;

-  Инструкции «О  казначейском исполнении федерального  бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов»;

- типовой функционально-организационной  структуры органов федерального казначейства;

- порядка информационного  взаимодействия федерального казначейства  и Банка России;

В-третьих, введение в  действующие нормативные документы  следующих положений:

- изменения в классификацию  расходов бюджетов РФ, позволяющие  органам федерального казначейства вести учет исполнения федеральных целевых программ (путем присвоения им соответствующих кодов); расширить кодирование операций, проводимых в рамках Фонда финансовой поддержки регионов с присвоением отдельных кодов расходов, включенных в ФФПР; а также уточнить содержание статей экономической классификации, включающей несколько видов финансовых операций, различных по своему экономическому содержанию;

- поправки в первой  части Налогового кодекса РФ, устанавливающие, что органами исполнительной власти РФ и органами местного самоуправления могут приниматься решения о предоставлении налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по федеральным налогам и сборам только в том случае (и в той части), если законодательством РФ о налогах и сборах установлены ставки (налоговые обязательства) по исчислению и уплате федерального налога и сбора в доходы регионального или местного бюджетов;

- изменения в инструкции  МНС России, позволяющие перейти  на ведение налоговыми органами учета налогов и сборов, уплачиваемых налогоплательщиками по консолидированному налоговому обязательству;

- изменения в классификацию  доходов бюджетов РФ, позволяющие  идентифицировать каждый вид дохода от уплаты налогов и сборов, который имеет самостоятельный характер распределения по уровням бюджетов, а также устанавливающие различные коды по каждому налоговому обязательству, обладающему самостоятельными налоговыми ставками;

- положения, в соответствии  с которыми: исключается из практики  порядок финансирования по смете расходов хозяйствующих субъектов, выполняющих заказы, оплата которых производится за счет средств федерального бюджета; при формировании финансовых взаимоотношений между распорядителями и получателями средств федерального бюджета ассигнования по смете расходов могут определяться только для бюджетных учреждений, по обязательствам которых собственник несет субсидиарную ответственность.

Задачи федерального казначейства в бюджетном регулировании  возрастают. Если сегодня оно выполняет функции государственного кассира, то в ближайшем будущем оно должно взять на себя обязанности государственного финансового управляющего. Его роль может быть пассивной, когда казначейство осуществляет лишь финансирование в пределах выделенных главными распорядителями бюджетных ассигнований бюджетные учреждения в соответствии с законом о федеральном бюджете. А может быть и активной, когда казначейство жестко регламентирует процесс исполнения бюджетов, контролирует все расходы бюджетных учреждений, следит за соблюдением межбюджетных пропорций, а также управляет всеми государственными активами. Для этого необходима одновременная реализация следующих основных направлений: создание системы финансовой управленческой информации; расширение функциональной деятельности казначейства; совершенствование механизма мобилизации учета и использования государственных финансовых ресурсов; принятие мер по организационному, материальному, техническому и нормативно-правовому укреплению органов федерального казначейства.

Заключение

Казначейство прошло длинный и сложный путь развития. Его история неотделима от истории развития Российского государства в целом. В настоящее время завершается качественно новый этап вхождения территориальных органов федерального казначейства в платежную систему. От простой передачи федеральных средств на бюджетные счета получателей территориальных органов Федерального казначейства, и банковские учреждения переходят к расчетно-кассовому обслуживанию казначейских счетов в новых условиях финансирования бюджетополучателей - через лицевые счета, открытые ими в органах федерального казначейства. В результате все платежи распорядителей бюджетных средств подвергаются предварительному контролю соблюдения их целевого назначения. Эта утверждающая форма казначейского контроля использования средств федерального бюджета представляется принципиально важной.