Перспективы совершенствования казначейской системы РФ

-  осуществляет санкционирование  оплаты денежных обязательств  получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, лицевые счета, которых открыты в Федеральном казначействе;

-  осуществляет иные  бюджетные полномочия, установленные  Бюджетным Кодексом и нормативными правовыми актами Правительства РФ.

ГЛАВА II. ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ  КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ РФ

2.1 Роль Федерального Казначейства в бюджетном процессе

Становление казначейской системы  происходит уже в течение длительного  периода времени. Этот процесс сопровождается рядом трудностей. Он затрагивает интересы многих государственных структур и имеет не только сторонников, но и противников.

Роль Федерального казначейства в  бюджетном процессе довольно значительна, так как на него возложено исполнение бюджета, а так же осуществляет управления доходами и расходами федерального бюджета и иными централизованными финансовыми ресурсами, находящимися в ведении Правительства, распоряжение средствами, числящимися на соответствующих счетах в банках.

Органы казначейства представляют интересы государства и тем самым  ставят под контроль деятельность других участников бюджетного процесса. Главные распорядители бюджетных средств утрачивают возможность управлять финансовыми потоками и сохраняют за собой лишь ограниченные права, связанные с распределением лимитов ассигнований о подведомственным получателям. Усиливается контроль над движением бюджетных средств на банковских счетах, счета федерального бюджета изымаются из коммерческих банков. Территориальные органы казначейства контролируют эффективность и целевое использование финансовых ресурсов на уровне отдельных бюджетополучателей. Ограничиваются права региональных органов власти по определению направлений использования средств федерального бюджета, полученных в форме дотаций, трансфертов, кредитов и займов, и др.

Федеральное казначейство организует исполнение и исполняет федеральный  бюджет, а при наличии соответствующих соглашений – также бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Оно осуществляет операции со средствами бюджета, открывает и закрывает счета для зачисления и выдачи бюджетных средств в Центральном банке и уполномоченных кредитных организациях, ведет лицевые счета распорядителей средств и бюджетополучателей. Казначейство ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, оно осуществляет регистрацию бюджетных учреждений, деятельность которых финансируется из бюджетных средств. При выявлении нарушений оно направляет распорядителям средств, бюджетополучателям и банковским учреждениям представления с требованием об их устранении, обеспечивает контроль за выполнением этих требований. Казначейство обладает правом приостанавливать операции по лицевым счетам распорядителей и получателей бюджетных средств, взыскивать в бесспорном порядке средства, используемые не по целевому назначению. В пределах своей компетенции оно может налагать штрафы.

Исполнение федерального бюджета  осуществляется органами казначейство на счетах, открытых для учета доходов и средств в Центральном банке и его учреждениях. Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, определения их режима принадлежит Федеральному казначейству; открывать или закрывать бюджетные счета без соответствующего его решения нельзя.

Основным принципом исполнения бюджета является принцип единства кассы. Он означает зачисление всех доходов  и поступлений из источников финансирования дефицит бюджета на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета. Соблюдение данного принципа необходимо для обеспечения единства бюджетной системы, сглаживания неравномерности поступления доходов в бюджет, как по времени, так и по территориям. В России бюджеты всех уровней бюджетной системы исполняются на основе принципа единства кассы.

Все операции и средства бюджета  отражаются в системе балансовых счетов Федерального казначейства. Осуществлять какие-либо операции с бюджетными средствами, минуя систему балансовых счетов казначейства, запрещено. Казначейство несет ответственность за правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами, полноту и своевременность зачисления средств на счета получателей. Оно отвечает за своевременность представления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета, осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства. В сферу ответственности казначейства входит также финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись, а также финансирование расходов сверх утвержденных лимитов бюджетных обязательств.

2.2 Проблемы функционирования Федерального  Казначейства.

В системе бюджетного регулирования  любого государства очень важная роль отводится организационной структуре, обеспечивающей эффективное управление государственными финансовыми ресурсами. В круг ее основных задач входят, прежде всего, планирование и прогнозирование бюджетного процесса, формирование рациональной структуры межбюджетных отношений, осуществление операций с бюджетными средствами, контроль за их целевым расходованием, финансирование федеральных социальных программ, консолидация и учет всех видов государственных финансов и др. В качестве такой организационной структуры за рубежом традиционно выступает институт казначейства, который за многолетний период своего развития превратился в действенный инструмент проведения государственной финансовой политики в бюджетной сфере.

В России система федерального казначейства была возрождена сравнительно недавно, однако развивается она динамично и быстро наращивает выполняемые функции и эффективность работы.

Казначейская система по всей территории Российской Федерации в настоящее  время определяет следующие основные методы исполнения бюджетов:

- финансирование осуществляется  с единого счета бюджета (все  средства бюджетополучателей находятся на едином счете) — принцип единства кассы;

- учет финансирования  ведется в разрезе лицевых  счетов, открытых распорядителям кредитов и бюджетным учреждениям;

- планирование и исполнение  бюджета ведется в разрезе  детальной бюджетной классификации  — принцип прозрачности бюджета;

- принятие бюджетными учреждениями денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей возможно лишь в пределах, доведенных до них лимитов бюджетных обязательств.

Таким образом, в настоящее  время федеральное казначейство МФ РФ находится на такой стадии развития, когда в основном завершено формирование вертикальной организационной структуры исходя из требований законодательных и нормативных документов, в соответствии с которыми для него были определены основные цели и задачи. На сегодняшний день создан и достаточный потенциал для его интенсивного развития на основе накопленного опыта работы по исполнению федерального бюджета. В то же время, существующие цели и задачи развития федерального казначейства не в полной мере соответствуют его стратегическим намерениям, определенным Президентом и Правительством РФ, т.е. в настоящее время решены не все проблемы по завершению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета.

Одной из важнейших задач  казначейства является контроль за реализацией установленных законом бюджетных пропорций в обществе. Эффективность осуществления регулирующих функций казначейства в бюджетной сфере во многом зависит от качества разработки основополагающих документов — бюджета государства, каждого министерства, детально расписанных по всем позициям и по всем ступеням классификации бюджетных расходов.

Действенные казначейские технологии исключают саму возможность  неисполнения бюджета: либо бюджет исполняется точно, либо государство сокращает свои обязательства. При этом казначейская система не допускает избирательного финансирования отдельных бюджетополучателей, обеспечивая жесткую, единую для всех дисциплину исполнения бюджета. Когда сроки выполнения бюджетных обязательств нарушаются, то это ставит под сомнение саму целесообразность существования казначейства. Конечно, оно необходимо и в подобных условиях, но эффективность осуществления им своих функций уже далека от цели, ради которой эта система создавалась.

К одному из самых серьезных  недостатков, препятствующих в настоящее время бесперебойному функционированию казначейской системы, относится несогласованность законодательной и нормативно-правовой баз, касающаяся всех направлений взаимодействия федерального казначейства с внешними системами.

Во-первых, с банковской системой: нет централизации средств на счетах федерального казначейства МФ РФ; органы федерального казначейства реально не включены в систему электронных расчетов; федеральное казначейство МФ РФ не является лицензированной кредитной организацией, а потому не имеет статуса участника прямых расчетов. Есть проблемы и в порядке осуществления казначейством операций по обеспечению наличными деньгами бюджетополучателей.

Отметим также, что выполняемые  системой органов федерального казначейства функции во многом воспроизводят банковские, что с учетом проблем обеспечения условий полной аккумуляции на едином счете доходов и средств федерального бюджета в целях осуществления их эффективного и управляемого использования представляется крайне недостаточным: в стране не должно быть одновременно казначейской и банковской систем исполнения бюджета.

Кроме того, процесс перехода от банковского к казначейскому  методу исполнения бюджета в РФ осуществлялся и продолжает осуществляться без учета последствий такого перехода для находящейся не в лучшем состоянии расчетно-банковской системы страны.

Во-вторых, с государственными налоговыми и таможенными органами: существует дублирование функций по учету доходов федерального бюджета между органами казначейства и налоговой службы; не начались прямые зачисления таможенных платежей в доход федерального бюджета на соответствующем территориальном уровне; требуют улучшения методология и технология информационного обмена органов указанных служб с органами федерального казначейства.

Для полного внедрения точного и автоматического распределения доходов по разным уровням бюджетной системы необходимо внести изменения в классификацию доходов бюджетов с присвоением индивидуальных кодов тем налогам и сборам, которые имеют различные нормативы распределения по уровням бюджетной системы. Без такого решения невозможно реализовать требование концепции Единого счета федерального казначейства, устанавливающее положение о зачислении всех налогов на один счет Федерального казначейства для последующего распределения доходов по уровням бюджетов.

В-третьих, с распорядителями  и получателями бюджетных средств, а также их контрагентами:  нет единого реестра распорядителей и получателей бюджетных средств; отсутствует правовая основа единства осуществления расходов через лицевые счета по всем распорядителям и получателям средств федерального бюджета; не разграничена сфера ответственности за принятие, подтверждение и оплату бюджетных обязательств; не применяется единая классификация доходов всеми участниками бюджетного процесса; не урегулирован вопрос порядка финансирования через лицевые счета получателей средств федерального бюджета, не являющихся юридическими лицами, учитывающий специфику отдельных министерств и ведомств.

В связи с тем, что  казначейская система предполагает обязательный учет различных видов государственных финансов в целях регулирования межбюджетных пропорций, очень актуальной является постановка вопроса об исполнении через органы казначейства бюджетов государственных целевых фондов — пенсионного, социального и медицинского страхования.

Перспективы управления средствами, сосредоточенными во внебюджетных социальных фондах, неразрывно связаны с мобилизацией финансовых ресурсов на социальные цели в рамках общегосударственной структуры формирования бюджетных ресурсов и жестким контролем за целевым характером их расходования. Обеспечить решение этой задачи вполне по силам органам федерального казначейства, которым по своему статусу положено концентрировать на своих счетах все виды доходов и расходов государственного бюджета.

Очень часто в специальной  экономической и финансовой литературе дебатируется вопрос о взаимодействии казначейских и других финансовых и фискальных органов в бюджетном процессе. Если рассуждать чисто теоретически, исходя, например, из принципа конфликта интересов, то орган, который составляет бюджет, не должен быть одновременно и органом, который его исполняет. Следуя подобной логике, было бы более правильно выделить федеральное казначейство в отдельное независимое ведомство.

Но сегодня бюджетная политика определяется не только на момент принятия бюджета, а ежеквартально, ежемесячно, даже ежедневно. В этих условиях, по нашему мнению, федеральное казначейство должно пока находиться в составе Министерства финансов. В настоящее время разорвать бюджетную политику между разными ведомствами невозможно, во всяком случае, нецелесообразно. А в будущем, когда все процедуры бюджетного процесса будут полностью отлажены и неукоснительно выполняться всеми юридическими лицами, когда бюджет будет приниматься своевременно, установятся оптимальные графики финансирования, решены все информационные, технические, организационные и иные проблемы, система исполнения бюджета заработает в автоматическом режиме, тогда и станет актуальным отделение федерального казначейства от Министерства финансов, но никак не раньше.

В решении задачи регулирования  бюджетных пропорций в Федерации  очень важным представляется вопрос о четком определении границ, разделяющих  государственный сектор и другие сектора экономики. Под государственным сектором во всех странах мира понимается сектор государственного управления в составе центральных органов и нижестоящих учреждений, находящихся в их ведении, при этом данное определение распространяется и на внебюджетную деятельность.

В настоящее время  границы секторов экономики очень размыты. Без четкости границ секторов нет и четкого понимания ответственности за обязательства, возникающие как в области публично-правовых, так и в области гражданско-правовых отношений. Однако ситуация по-прежнему остается без изменения: объемы кредиторской задолженности, несмотря на все усилия Правительства РФ по ее погашению, растут, казна переполнена судебными исками, объемы инкассовых списаний увеличиваются почти в геометрической прогрессии.