Место муниципальных бюджетов в системе территориальных финансов

       Фонд  финансовой поддержки  муниципальных образований создается в бюджете субъекта Российской Федерации. Средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации. Распределение средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации. Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации. Перечисление средств в местные бюджеты из фонда финансовой поддержки муниципальных образований производится ежемесячно всем муниципальным образованиям, имеющим право на финансовую помощь. Сведения о фактическом объеме средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований публикуются в средствах массовой информации ежемесячно.

       В общем виде структуру доходов  местных бюджетов в РФ в 2006 году характеризует рис.3.

       Рис. 3 Структура доходов местных бюджетов в 2006 году.

       Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач  и функций государства и местного самоуправления.

       В соответствии с Бюджетным кодексом РФ исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:

• содержание органов местного самоуправления;
• формирование муниципальной собственности и управление ею;
• организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
• содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
• организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
• благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;
• организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);
• содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;
• организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
• обеспечение противопожарной безопасности;
• охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;
• реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
• обслуживание и погашение муниципального долга;
• целевое дотирование населения;
• содержание муниципальных архивов;
• проведение муниципальных выборов и местных референдумов.

       Направление использования средств местных  бюджетов характеризуется следующими позициями:

       1. Государственное управление

       2. Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности

       3. Промышленность, энергетика и строительство

       4. Сельское хозяйство и рыболовство

       5. Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика

       6. Жилищно-коммунальное хозяйство

       7. Образование

       8. Культура и искусство

       9. Здравоохранение и физическая культура

       10. Социальная политика

       11. Прочие расходы

        12. Расходы целевых бюджетных фондов

       Местным органам подведомственна подавляющая  часть социально-культурных учреждений народного образования и здравоохранения. Поэтому в расходах местных бюджетов значительно преобладают расходы  на социально-культурные мероприятия. Если в краевых, областных бюджетах они составляют от 30 до 50% всех расходов, то в районных, поселковых и сельских бюджетах – от 60-80%.

       В расходах местных бюджетов на социально-культурные мероприятия наиболее быстрыми темпами растут затраты на здравоохранение, просвещение и науку, что связано с развитием сети медицинских учреждений и расширением научных и проектных работ, финансируемых из этих бюджетов по проблемам градостроительства, комплексного развития административно-территориальных единиц, автоматизированных систем управления местным хозяйством и т.д. Так, в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство средства местных бюджетов составляют 70%, на образование — 67% (на дошкольное воспитание — 83%, начальное и общее среднее образование — 87%), на здравоохранение и физическую культуру — 55%, социальную политику — 49%, культуру и искусство — 45%.

       Развитие  урбанизации проявляется в ускоренных темпах роста расходов местных бюджетов на финансирование народного хозяйства. Эти расходы имеют тенденцию к увеличению в связи с ростом и усложнением местного хозяйства, расширением жилищно-коммунального строительства, повышением стоимости основных фондов коммунального хозяйства и уровня его технического оснащения. Рост территории населенных пунктов ведет к удлинению коммуникаций, к увеличению эксплуатационных расходов. Преимущественный рост крупных городов, где расходы на одного жителя выше, - также важный фактор роста расходов местных бюджетов. В общебюджетных расходах на промышленность, энергетику и строительство средства местных бюджетов составляют 8%, сельского хозяйства и рыболовства — 19%, транспорта, дорожного хозяйства, связи — 40%.

       Развитие  производительных сил, рост производства новых видов химической и биологической продукции, химизация сельского хозяйства, увеличение числа городов и городского населения усиливают нагрузку на природу, приводят к резким нарушениям природной среды. Это отрицательно сказывается на условиях жизни населения и требует увеличения затрат общества на поддержание необходимого состояния окружающей среды. Поэтому одной из постоянно возрастающих статей расходов местных бюджетов являются ассигнования на охрану окружающей среды.

       Другой  актуальной проблемой является улучшение благоустройства городов и сел. Этому должно способствовать более рациональное использование выделяемых на эти цели бюджетных ассигнований. Целесообразно разбить городские территории на участки и сдавать подряды на их обслуживание на конкурсной основе городским специализированном организациям по благоустройству, жилищно-коммунальным организациям, кооперативам. Конкурсность и состязательность между ними не только будут содействовать экономии средств, но и повышению качества работ по городскому благоустройству. 
 
 
 

       3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ 

       Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной  системы Российской Федерации. Не укрепив  фундамент, нельзя кардинально улучшить всю систему. При этом в местных  бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу. Вопросы регулирования межбюджетных отношений в социальной сфере, в условиях, когда основные социальные функции, - образование, здравоохранение, обеспечение жильем, выплата детских пособий, пособий по нуждаемости и др., - передаются с федерального уровня на региональный и далее в ведение муниципалитетов, приобретают особенно важное значение и требуют детальной проработки.

       В бюджетной системе России в 1992 - 1997 гг. отмечалось значительное снижение доли расходов федерального бюджета. В консолидированном бюджете она снизилась с 84,8% в 1992 г. до 54% в 1997 г., т.е. на 30,8%. Одновременно в рассматриваемый период резко возросли доли региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов. Фактически за эти годы произошло серьезное перераспределение бюджетных ресурсов государства в пользу территориальных (региональных и местных) органов управления и внебюджетных источников или, иными словами, так называемая децентрализация бюджетной системы государства.

       В настоящее время через муниципальные бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного бюджета на образование, более 60% - на жилищно-коммунальное хозяйство, 58% и 50% соответственно - на здравоохранение и социальную политику.

       В целом отмеченные выше изменения в бюджетной системе России в 1992 - 1997 гг. носили прогрессивный характер – федеральный. Центр освобождался от ряда управленческих функций и финансирования ряда социальных программ, которые в федеративных государствах обычно осуществляются на региональном и местном уровне. Тем самым Центр делал попытку преодолеть дефицитность федерального бюджета, оказывающую негативное воздействие на развитие экономики в целом. По пути децентрализации в 80-е и 90-е годы шли все страны с развитой рыночной экономикой -  США, страны Западной Европы, Япония.

       Однако  уровень децентрализации бюджетной  системы России существенно превысил аналогичный показатель ряда федеративных государств с развитой рыночной экономикой. В частности, на местные бюджеты  в России приходится примерно на 12% больше финансовых ресурсов страны, чем в США, являющих собой образец классического федерализма.

       Уровень децентрализации ресурсов в бюджетной  системе России выше, чем в Японии, примерно в 1.58 раза; чем в США - в 1.9; чем в Канаде и Германии - в 2.47.

       В условиях, когда темпы роста расходов опережают темпы роста доходов, и в территориальных бюджетах не хватает средств для обеспечения минимальных расходов, еще более актуальным становится вопрос о распределении общегосударственных финансовых ресурсов между бюджетами, о методах формирования территориальных бюджетов и эффективном использовании бюджетных средств. То есть речь идет о необходимости совершенствования межбюджетных отношений в нашем государстве.

       В настоящее время финансовые ресурсы  консолидированного бюджета Российской Федерации примерно поровну распределяются между федеральным и территориальными бюджетами. Из 50% доходов, поступающих в территориальные бюджеты, 24% — на местные (городские, районные, поселковые, сельские). С 1994 г. доля финансовых ресурсов, направляемых в федеральный бюджет, выросла с 49% до 52%, т.е. мы снова пришли к доле, которая была у союзного бюджета в 70-80-е годы. Но в те времена союзный бюджет брал на себя 54% расходов на народное хозяйство и 38% — на социально-культурные мероприятия.

       Сейчас  картина финансирования общегосударственных потребностей резко изменилась. За счет средств федерального бюджета финансируется лишь 27% государственных расходов на промышленность, сельское хозяйство, транспорт, а за счет территориальных бюджетов — 73%, в том числе региональных — 47%, местных — 26%. Общегосударственные расходы на социально-культурные мероприятия финансируются следующим образом: за счет федерального бюджета — 18%. территориальных — 82%, в том числе региональных — 25 %, местных — 57%.

       Уже на этапе бюджетного планирования территориальные бюджеты недополучают около 25 % минимально необходимых доходов, которые им следовало бы передать из федерального бюджета в виде трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов. В этих условиях говорить о финансировании не только капитальных вложений и ремонтных работ, но и о нормальном обеспечении текущих расходов социальных объектов не представляется возможным.

       Во  всех экономически развитых государствах существует финансовая помощь территориям со стороны государства. Здесь доля средств, получаемых в виде финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, в доходах местных бюджетов достигает 60%.

       За  последние годы проблема взаимосвязи  и взаимодействия государственных  и муниципальных органов в области межбюджетных отношений резко обострилась. В первую очередь это связано с тем, что передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансово-бюджетной и экономической базой. Недостающие суммы должны перечисляться непосредственно из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, однако в необходимом объеме этого зачастую не делается.

       Для разрешения этих противоречий необходимо четкое, установленное в законодательном  порядке, разграничение предметов ведения и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы с одновременным обеспечением их соответствующими доходными источниками.

       Большинство местных бюджетов сегодня, как уже  отмечалось в первом и во втором вопросах являются дефицитными, поэтому совершенно закономерно, что система социальной защиты, которая в настоящее время в большей своей части передана на местный уровень, не может нормально функционировать.

       Сложившийся средний уровень задолженностей местных бюджетов свидетельствует о нереальности принятых бюджетов - либо с явным утвержденным дефицитом, не обеспеченным доходными источниками, либо со скрытым дефицитом, сложившимся ввиду искусственного занижения (путем урезания) реальной расходной части бюджета.

       Следствием  этого положения являются постоянные задержки в выплате заработной платы  работникам бюджетной сферы, систематическое  недофинансирование учреждений здравоохранения, образования, культуры, предприятий  жилищно-коммунального хозяйства, транспорта.

       Именно  задолженности местных бюджетов практически всем, кто имеет финансовые взаимоотношения с местными администрациями, создают кризис неплатежей, парализующий экономику России.