Место муниципальных бюджетов в системе территориальных финансов

       В целом система из многоканальной перешла в двухуровневый принцип  организации: бюджет на региональном уровне; местный бюджет на районном (городском) уровне.

       Параллельно осуществлялся поиск новых источников на замену отраслевого финансирования объектов непроизводственной сферы. В этот период была осуществлена малая приватизация в  торговле и общественном питании, введена система медицинского страхования в здравоохранении, платности услуг учебных заведений в системе образования. Однако эти и другие меры не позволили найти адекватную замену источников финансирования.

       Проблема  расширения собственной доходной базы бюджетов регионов и особенно местных  органов самоуправления  остается исключительно актуальной. За последние  годы на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов. На основе предоставления территориальным органам власти средств для их бюджетов осуществляется финансирование муниципального народного образование, здравоохранения, коммунального обслуживания населения, строительства и содержания дорог. За счет местных бюджетов стали финансироваться не только общеобразовательные школы, но и высшие и средние специальные учебные заведения, крупные объекты здравоохранения, мероприятия по внутренней безопасности, правопорядку, охране окружающей среды.

       Часто доходная база местных бюджетов не покрывает расходы. Не надо далеко ходить за примерами. Дефицит бюджета города Воронежа на 2004 год составлял около 400 000 тысяч рублей², в муниципальных образованиях Камчатской области в том же году суммарный дефицит превысил 1 000 000 рублей.³ Чтобы охарактеризовать динамику доходов и расходов местных бюджетов рассмотрим рис. 1.

       Рисунок 1 Динамика доходов и расходов местных бюджетов в 2005-2006 годах 

       Как видно из этого рисунка доходы местных бюджетов увеличились за 2005 год на 6,9%, а расходы – на 12,5 %, что говорит о более высоком темпе роста расходов по сравнению с обеспечивающей их доходной базой. В итоге органы местного самоуправления для покрытия своих расходов вынуждены просить помощи у финансовых органов других уровней власти, такая практика превращает органы местного самоуправления в постоянных просителей. Очевидно, что для создания работоспособного местного самоуправления необходимо решить задачу финансового обеспечения этого уровня власти.

       Формирование  и  исполнение  местного  бюджета  осуществляются  органами  местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

       Органы  государственной власти гарантируют:

       1) право представительных органов местного самоуправления  самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов:

       2) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;

       3) компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иных решений органов государственной власти.

       Формирование и исполнение местного бюджета осуществляют органы местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом  муниципального образования.

       В соответствии с БК РФ составлению  местных бюджетов должны предшествовать разработка прогнозов социально-экономического   развития   территорий  и подготовка их свободных финансовых балансов. Такая процедура создает определенной экономическое и логическое единство всей бюджетной системы региона,  ориентацию  этой  системы  на  развитие региона и его территорий как социально-экономической  целостности.⁴

       Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

       Доходная  часть минимальных местных бюджетов формируется путем закрепления доходных источников на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта РФ. Если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет этих источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта РФ передают органам местного самоуправления другие доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

       Свободные переходящие остатки местных  бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

       2. ДОХОДЫ И РАСХОДЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ 

       В основе распределения общегосударственных  денежных ресурсов между звеньями бюджетной  системы заложены принципы самостоятельности  местных бюджетов, их государственной  финансовой поддержки, территориального формирования источников доходов. Исходя из этих принципов, доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

       Собственные или закрепленные доходы – это средства, принадлежащие субъекту бюджетного права, т. е. полностью или в твердо зафиксированной доле на постоянной основе поступающие в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты. Основу собственных доходов местных бюджетов составляют местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в местные бюджеты на постоянной основе.

       В состав собственных доходов местных  бюджетов входят:

       1. Местные налоги  и сборы:

• земельный налог;
• налог на имущество физических лиц;
• налог на рекламу;
• налог на наследство или дарение;
• местные лицензионные сборы.

       В свою очередь, земельный налог включает: 1) земельный налог и арендную плату за земли сельскохозяйственного назначения, включая сельскохозяйственные угодья в составе лесного фонда; 2) земельный налог и арендную плату за земли несельскохозяйственного назначения; 3) доходы от централизации средств земельного налога и арендной платы за земли сельскохозяйственного назначения, земли городов и других населенных пунктов; 4) возмещение потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельскохозяйственных угодий.

       2. Доходы от приватизации (собственности, принадлежащей муниципальным образованиям), в том числе:

• доходы от приватизации объектов государственной и муниципальной собственности;
• доходы от продажи земли;
• доходы от продажи квартир гражданам.

         3. Средства обязательного медицинского страхования, средства внебюджетных и отраслевых фондов.

       Основная  задача местных налогов — создание стабильных доходных источников местных бюджетов, в полном объеме поступающих в распоряжение соответствующих территорий. На местном уровне приоритетными являются налоги на имущество и налог на землю, поскольку имущество и земля имеют определенную территориальную принадлежность.

       Местные налоги и сборы оказывают регулирующее влияние на развитие социальной инфраструктуры территории и более понятны налогоплательщику. Вместе с тем поступление местных налогов и сборов в доходную часть местных бюджетов городов и районов неодинаково и зависит от специфики района, особенностей формирования доходной части бюджета. Доля средств, собираемых с помощью местных налогов и сборов, колеблется от 17 до 0,7%. Наиболее заселенные районы, имеющие развитую структуру производства, получают больше средств за счет местных налогов и сборов.

       Местные органы власти заинтересованы в собственных  источниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет. Однако постоянно увеличивающиеся расходы местных бюджетов при недостаточном росте объема собственных доходов вызывали необходимость наделения средствами этих бюджетов. Это осуществлялось за счет регулирующих источников. Термин «регулирование бюджетов» широко применяется в теории и практике бюджетной работы. Государство предоставляет местным органам власти сверх имеющихся в их распоряжении закрепленных доходов, финансовые ресурсы, необходимые для выполнения возложенных на них функций.  Таким образом, государство регулирует все бюджеты, балансируя их доходы и расходы.

       Регулирующие  доходы - это вся совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их доходов и расходов. К регулирующим доходам относятся все финансовые ресурсы, используемые для этих целей, т.е. процентные отчисления от федеральных и региональных налогов, дотации, субвенции, средства, полученные из вышестоящих бюджетов по взаимным расчетам, средства, полученные из федерального и региональных фондов поддержки территорий.

       Общую схему регулирующих доходов местных  бюджетов можно представить в  следующем виде:

       Рис. 2 Структура регулирующих доходов

       В число главных регулирующих доходов местных бюджетов входят отчисления:

• от налога на добавленную стоимость;
• от акцизов;
• от налога на прибыль (доход) предприятий;
• от подоходного налога с физических лиц.

       Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами власти в зависимости от общей  суммы расходов местного бюджета  и объема его собственных доходов. Порядок предоставления субвенций  устанавливается нормативными правовыми актами органов государственной власти. Указанные органы осуществляют контроль за целевым использованием выделенных средств.

       Существующая  система регулирования местных  бюджетов имеет ряд достоинств. Она  позволяет обеспечить необходимыми средствами местные бюджеты независимо от производительности местных источников, создает  предпосылки к выравниванию уровней развития отдельных муниципальных образований, стимулирует местные органы власти к выполнению планов федеральных и региональных налогов.

       Однако эта система имеет и недостатки. Главный из них заключается в наличии элемента субъективности при формировании регулирующих доходов местных бюджетов. Это выражается в не всегда объективном установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выборе их состава.

       Кроме того, такие важные элементы регулирующих доходов, как дотация, субвенция  и субсидии,  напрочь лишены стимулирующих  средств, что создает у местных  органов власти иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств  не способствует развитию их хозяйственной инициативы, уменьшает возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

       Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций и субвенций, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотационности этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это может привести к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом же это приведет к осложнению в финансировании плановых мероприятий.

       Дотации должны иметь место в тех населенных пунктах, где в силу исторических условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, исторических памятников и других причин местные источники доходов не в состоянии покрыть необходимые расходы. Примером могут служить города и поселки-курорты, города- исторические и архитектурные заповедники и др. Субвенции же следует выдать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.