Государственные заимствования

     До  внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной  классификации Российской Федерации» от 15.08.1996г. № 115-ФЗ классификация видов государственного и муниципального долга включала в себя 38 наименований, из которой впоследствии были исключены такие виды как:

1. Государственный внутренний   долг   Российской   Федерации, принятый от бывшего Союза ССР;
2. Задолженность Правительства   Российской    Федерации    по кредитам, полученным   от   Центрального  банка  Российской Федерации на покрытие дефицита бюджета в 1991 - 1994 годах, включая задолженность по процентам;
3. Государственные ценные бумаги, обеспеченные золотом;
4. Государственные казначейские векселя;
5. Задолженность по  техническим   кредитам,   предоставленным Центральным банком Российской Федерации странам СНГ;
6. Задолженность Пенсионному  фонду  Российской  Федерации  по возмещению расходов  по  выплате  государственных  пенсий и пособий;
7. Задолженность предприятиям   топливно   -   энергетического комплекса и другим отраслям промышленности.

     Задолженность по централизованным кредитам и процентам  по ним организаций агропромышленного  комплекса Челябинской области  и АО "Чиркейгэсстрой", переоформленная  в вексель Министерства финансов Российской Федерации, была включена в состав внутренних государственных заимствований Федеральным законом от 07.05.2002г. № 51-ФЗ.

     Государственные гарантии, предоставленные субъектами Российской Федерации, и муниципальные  гарантии включены в состав внутренних государственных заимствований Федеральным законом от 08.08.2001г. № 127-ФЗ.

 

     Таблица 2

Структура государственного внутреннего долга

Российской  Федерации на 2002 год 

 
 

  Вплоть  до принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации проблема накопления и  обслуживания долга ее субъектов носила не в полной мере легитимный характер. В законодательных и нормативных актах статус государственных заимствований субнациональных образований не был закреплен, а бюджетная классификация даже не предполагала выделения на уровне субъектов Федерации такой статьи расходов как расходы по обслуживанию государственных заимствований (эта статья существовала только в рамках федерального бюджета). В результате, осуществляя заимствования в различных видах, субъекты Федерации имели право не отражать расходы, связанные с их обслуживанием, в расходной части бюджета по отдельной статье. В итоге имело место искажение общего состояния их бюджетов – занижение фактически осуществляемых расходов (и реальной потребности в этих расходах).

  Подобное  положение сохраняется и в настоящее время, хотя ситуация несколько изменилась в связи с принятием Бюджетного кодекса (который, однако, все еще не введен в действие).

  Кодексом  установлен предельный объем заемных  средств, направляемых субъектом РФ (и муниципальным образованием) в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета: для субъекта Федерации – 30% собственных доходов бюджета региона; для муниципального образования – 15% доходов местного бюджета без учета финансовой помощи. При этом в составе предельного объема заемных средств не учитываются средства, привлекаемые и полностью используемые в текущем финансовом году на погашение (реструктуризацию) имеющегося долга. Предельный объем расходов на обслуживание государственных заимствований субъекта РФ в текущем финансовом году не должен превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня.

  Фактически  из вышеприведенного следует, что средства, аккумулируемые с помощью заимствований, не могут направляться на финансирование расходов по обслуживанию ранее сформированного долга, а также не могут быть использованы на погашение долга субъекта Федерации. В известной степени данное положение противоречит статье 105, определяющей процесс реструктуризации долга как погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий и сроков их погашения.

2.2.  Основные особенности внутреннего долга России, его современное состояние

 

       В последнее время интерес финансистов  к проблемам дефицита федерального бюджета и государственных заимствований заметно усилился. Стремительный рост объема государственных заимствований, критической величины расходов на его обслуживание при, казалось бы, приемлемом с макроэкономической точки зрения размере бюджетного дефицита последние три года заставил искать первопричины подобной динамики. В большинстве аналитических работ отмечается три основных фактора:

       - высокая доля государственных  расходов в структуре ВВП;

       - неточный финансовый счет бюджетного  дефицита, приводящего к его двукратному занижению;

       - высокая доходность государственных  ценных бумаг.

       Закон РФ «О государственном внутреннем долге  РФ», принятый в 1992г., закрепил деление  государственных заимствований на внутренние и внешние, проводимое по вспомогательному критерию. Верхний предел государственного внутреннего долга РФ, устанавливается  законом о федеральном бюджете. За последние годы верхний предел составлял (млрд. деноминированных руб.):

       Таблица 3

 

       Как видим, вторая половина 90-х годов  характеризуется ростом внутренних заимствований государства.

    Отметим особенности, связанные с составом государственных заимствований. К росту государственного внутреннего долга приводит дефицитный бюджет (млн. деноминированных рублей):

    Таблица 4

 

       На  государственные заимствования списывалось все текущее бюджетное недофинансирование за последние годы, приобретая суррогатные формы. Эта задолженность предприятиям АПК, организациям, осуществляющим северный завоз, переоформлялось в казначейские векселя, облигационный заем для погашения товарных обязательств и задолженности перед ЦБ РФ, ПФ и др. объемом обязательств по ГКО – ОФЗ.

       Центральный банк и Минфин скорректировали свои усилия на узком «облигационном» сегменте финансового рынка. Управление долгом свелось к планированию объемов и периода обращения очередного выпуска ГКО – ОФЗ.

    Отсутствуют средне – и долгосрочное планирование, в том числе при подготовке проекта федерального бюджета, состава и объема государственных заимствований, а также графиков его погашения. Без подобного прогноза, хотя бы на двух, трех годичный период, невозможно проводить перспективный анализ ситуации.

       Рынок российских государственных ценных бумаг станет цивилизованным только при увеличении числа инструментов и доли долгосрочных бумаг (со сроком обращения 5-30 лет), что произойдет не ранее, чем через 2-3 года. Управление государственными пассивами на первом этапе требует обеспечения единообразного подхода к отражению в бюджете операций с долговыми обязательствами государства.

       Понятие внутреннего и внешнего долга  постепенно смыкаются, этот процесс  ускоряется при исполнении такой  формы заимствования, как выпуск ценных бумаг, в том числе номинированных в валюте. С одной стороны, наблюдается приток средств нерезидентов на рынок ГКО – ОФЗ, с другой – происходит смещение понятий – «внутренний валютный долг», существующий в форме «вэбовок». С допуском нерезидентов на рынок ГКО – ОФЗ изменились основные агрегаты платежного баланса РФ. Сегодня ЦБ вынужден брать на себя не свойственные ему функции гаранта по сделкам нерезидентов с ГКО. Присоединение РФ к ст.8 Устава МВФ и переход к конвертируемости рубля по текущем операциям ускорит процесс «срастания» двух видов государственных заимствований. С выпуском еврооблигаций и их размещением среди резидентов и нерезидентов совершенно иной характер приобретает задача маневрирования рублевыми и валютными пассивами.

    Начальник Главного управления федерального казначейства Татьяна Нестеренко сообщила некоторую статистику по государственному долгу. По её словам, объём внутреннего долга увеличился в первом полугодии 2000 года на 4,9 миллиарда рублей с 561,3 миллиарда рублей до 566,2 миллиарда рублей на конец первого полугодия. Но в процентном отношении к ВВП наблюдалась обратная динамика: объем внутреннего долга снизился- в конце 2000 года внутренний долг составлял 8,1% ВВП, а по состоянию на конец июня 2001 года 6,4% ВВП. Как отметила замминистра, проводившиеся в первом полугодии операции по погашению долга и минимизации новых государственных заимствований, а также рост объема ВВП в совокупности привели к снижению долговой нагрузки на экономику. Вообще, снижение госдолга вполне ожидалось,

    учитывая  последние позитивные изменения  в экономике. При этом рост собираемости налогов создаёт серьёзную поддержку новым инициативам министерства - выкупу внешней задолженности до её погашения.

    7 декабря 2001 года коллегия Счетной палаты РФ под председательством Сергея Степашина рассмотрела результаты проверки состояния объемов государственных долговых обязательств Минфина России перед Банком России за 1990-2000 гг. С сообщением выступил аудитор Сергей Шохин.

    В материалах, представленных на коллегию, подчеркивается, что по состоянию  на 1.01.2001 г государственный внутренний долг РФ составил 557.4 млрд руб и увеличился по сравнению с 1.01.1993 г в 156 раз. В основном рост государственного внутреннего долга произошел за период с 1.01.1993 г по 1.01.1998 г, что обусловлено как ростом рынка государственных ценных бумаг, эмитированных в целях покрытия дефицита федерального бюджета, так и принятием на государственный внутренний долг различного вида задолженностей перед Банком России, возникших как до распада СССР, так и после этого события.

    По  состоянию на 1.01.2001 г объем государственных долговых обязательств РФ, формирующих государственный внутренний долг России, и находившихся в портфеле Банка России, по номинальной стоимости составил 346 млрд руб или 62% от общего объема государственного внутреннего долга. При этом задолженность Минфина России перед Банком России по государственным долговым обязательствам, формирующим государственный внутренний долг России, на 1.01.2001 г по балансовой стоимости составила 247.5 млрд руб и увеличилась по сравнению с 1.01.1997г более, чем в 2 раза.

2.3. Внешние государственные заимствования

      По  показателю «внешний долг/ВВП» Россия находится в числе наиболее проблемных стран, хотя до кризиса это соотношение  составляло всего 30%. Объем ее внешних  обязательств гораздо выше, чем аналогичные показатели в  таких странах – экспортерах нефти, как Венесуэла и Мексика.  Но если в других странах показатель общей внешней задолженности значительно  превышает государственные обязательства, то в России это не так. Частный сектор фактически не имеет внешней задолженности, что, во-первых, свидетельствует о слабой инвестиционной привлекательности российской промышленности, а во-вторых, о том, что внешний долг не играет положительную роль в поддержании экономического роста, т.к. почти не используется для финансирования инвестиций (табл.5)

      Таблица 5