Финансы государственного сектора экономики: структура и механизм управления

Анализирую  такое расширение объемов госсектора, при имеющихся рычагах управления, можно сказать о создании системы, похожей на южнокорейские корпорации-чеболи. Также можно использовать термин "венесуэлизация", поскольку Венесуэла в свое время тоже национализировала нефтяную промышленность и довела свой госсектор до 60%. Ряд экспертов объясняет это попыткой создать экономическую вертикаль власти .

Наличие в госсекторе крупных государственных компаний повышает управляемость национальной экономики. Государство по отношению к субъектам госсектора может применять меры прямого административного регулирования в отличие от общих мер макроэкономического регулирования, относящихся преимущественно к косвенным методам.

Ряд российских ученых считает, что государственный  сектор не просто должен существовать в стране в ограниченных размерах, но играть роль "локомотива" в  экономике: Управляя госсектором, государство  осуществляет бенчмаркинговую функцию, в частности, формирует образцы управления и рыночного поведения субъектов экономики. Эталонообразующая функция государства должна быть реализована в первую очередь на предприятиях госсектора. Это относится и к качеству производимой в нем продукции. Эффективное функционирование госсектора и его субъектов - одна из наиболее важных составляющих эффективной деятельности государства в целом. Госсектор должен стать и ареной формирования и воспитания экономической и политической элиты страны. Государственный сектор должен служить источником и местом апробации прогрессивных организационно-экономических инноваций, распространяемых на другие сектора экономики.

Таким образом, за последние годы параллельно  с созданием "так называемой" суверенной демократии в России в экономике создается государственный сектор, занимающий особое, неприкосновенное положение. Он позволяет контролировать развитие российской экономики в целом за счет практической монополии внешнеэкономической деятельности и занятия командных высот в экономике, управлять финансовыми потоками, перераспределяя прибыль организаций и предприятий. Данная система не подконтрольна Федеральному Собранию или иной государственной или общественной организации. Российская экономика прибрела черты мобилизационной. По существу образован государственный мегахолдинг под эгидой правительства Российской Федерации, похожий на "товарищества с ограниченной ответственностью" высшей государственной бюрократии.

Данная  система породила массу проблем  функционирования госсектора. Низкие стимулы к повышению эффективности ввиду господдержки. Цели формирования госкорпораций, особенно в отсутствие четко отработанной и правообеспеченной системы приоритетов народнохозяйственного развития, как правило, формулируются размыто. А когда на основе формирования госкомпаний происходит нерыночная консолидация не связанных между собой активов, ее логика в ряде случаев вообще не прослеживается. Недостаточный контроль менеджмента со стороны государства, что порождает коррупцию, слабую ответственность государственных представителей за использование госсобственности. Во главе многих госкомпаний находятся бывшие чиновники, встает вопрос о компетентности высшего управления, необходимо проводить конкурсы на основе профессионализма для принятия на подобные должности; это касается не только топ менеджмента, но и более низших структур управления. Потеря управляемости и прозрачности ввиду сложности структуры госсектора. Сложное и нерациональное иерархическое строение размывает ответственность конкретных управляющих. Следует сформировать структуру штата с четкими обязанностями и правами, тем самым удастся избавится от неэффективных работников. Для улучшения прозрачности следует создать единое информационное пространство госсектора, которое позволит с одной стороны налаживать между организациями партнерские отношения, с другой контролировать обществу протекание процессов в госсекторе. Следует обратить внимание на реализацию готового проекта - "Электронного Государства". Пробелы в законодательстве является одной из ключевых. Следует увеличить наказание за нерациональное использование целевых денежных фондов, хищение средств. Незавершенность многих реформ (административная, ЖКХ) тормозит потенциальное развитие государственного и частного секторов. Антимонопольное законодательство скорее формально существует, чем развивает конкуренцию на рынках в условиях госмонополий. Предоставление госкорпорациям права инвестировать многомиллиардные денежные средства в фондовый рынок чревато его "перегревом" и снижением привлекательности венчурного финансирования, весьма важного для развития рынка высоких технологий.

На сегодняшний  день наблюдается тенденция как  на укрупнение госсектора, так и  на его уменьшения в некоторых  сферах экономики страны. Это проявляется  в усилении косвенного воздействия на экономику, развитии государственно-частного партнерство. Подробней данный вопрос будет рассмотрен в следующем параграфе.

2.2 Государственно-частное  партнерство

В мировой  практике ГЧП - финансово-юридический  институт с четко определенными  в законодательстве и договоре обязанностями сторон и разделением рисков, т.е. сложный инвестиционный контракт.

В России основными инструментами ГЧП  на текущий момент являются: инвестиционный фонд; особые экономические зоны; венчурные  фонды; технопарки; концессионные соглашения; доверительное управление государственной собственностью; аренда госсобственности.

При ГЧП  государство - сторона договора, инвестор, гарант успешной реализации инвестиционного  проекта и получения прибыли  частной компанией. Для частной  компании такая политика является привлекательной, особенно если присутствуют: четкая схема и тендерная основа выбора партнера, открытость и прозрачность финансирования и хозяйственной деятельности, прибыльность проекта, распределение рисков, наличие четкого механизма разрешения споров, установление точных пределов ответственности. Вместе с тем, взаимодействие государства и частных компаний в рамках ГЧП имеют более высокие транзакционные издержки, чем при приватизации или аренде государственного имущества. Значительные средства инициаторов проектов уходят на подготовку ТЭО, бизнес планов, процедурные вопросы.

С конца 80?х годов институт государственно-частного партнерства в мире уверенно развивается. Так, в Великобритании за последнее  десятилетие с помощью специальной программы Private Finance Initiative (PFI) были реализованы программы государственно-частного партнерства на сумму свыше 40 млрд. фунтов стерлингов. С использованием этого механизма были завершены такие серьезные проекты, как строительство Евротоннеля под проливом Ла-Манш, Сиднейского портового тоннеля, моста Конфедерации в Канаде, национальных аэропортов в Гамбурге и Варшаве, Центрального парка в Нью-Йорке, отдельных веток лондонского метро .

Первый  шаг на пути развития ГЧП уже сделан. В 2006 год Минэкономразвития создает инвестиционный фонд, из которого выделяется 70 млрд. рублей на инфраструктурные объекты национального значения, в 2007 г. - 72,9 млрд. рублей, 2008 г. - 73,2 млрд. рублей. Компании, претендующие на средства фонда, должны предложить проект на сумму не меньше 5 млрд. рублей (Постановлением №468 от 23 июня 2008 года "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2008 г. №134" предусматривается возможность получения бюджетных средств для региональных инвестиционных проектов стоимостью от 500 млн. рублей [2]) и обязаться профинансировать не меньше четверти их стоимости. Размер предоставляемых государственных гарантий может составлять до 60% от объема взятых частным инвестором кредитов. Срок предоставления гарантии - не более 5 лет. Деньги из инвестфонда выделяются на безвозмездной основе. Проекты, на которые пойдут деньги фонда, должны быть безубыточными. Представленные проекты должны получить положительное заключение инвестиционного консультанта. Таким консультантом по положению может быть только авторитетное зарубежное агентство, которое за последние семь лет обслужило проекты на сумму не мене 5 млрд. долларов и имеет рейтинг не более чем на четыре уровня ниже высшего уровня от Standard & Poor,s, (AA) Moody,s (Aa2) или Fitch (AA) .

Капитал мгновенно отреагировал на появление  инвестиционного фонда. "Русал" и "Базовый элемент" предлагает проект достройки Богучанской ГЭС. "Базэл" договорился с РАО  ЕЭС о совместном участии в  нем. Речь идет не только о строительстве станций и линий, которые свяжутся с единой энергосистемой, но и о развитии инфраструктуры региона. По предварительным расчетам строительство инфраструктуры может стоить $2-2,5 млрд., исходя из инвестиций в размере $500 млн. в течение 4-5 лет [35].

Это не будет просто помощью частным  фирмам. Вся инфраструктура отойдет  или самому государству, или госкомпаниям.

За 2006 - 2007 год число проектов Инвестфонда  достигло 24. В 2008 году не было одобрено ни одного проекта, хотя, по признанию  главы Минрегиона РФ Дмитрия Козака, на начало апреля в Инвестфонд поступило 75 заявок. Сегодня общая стоимость отобранных проектов составляет около 2,5 трлн. рублей, из которых 800 млрд. должен профинансировать Инвестиционный фонд [35].

Однако  все количественные характеристики - число заявок, объем финансирования, декларируемый Инвестфондом, - представляются несущественными, поскольку работа фонда практически заморожена. За весь прошлый год из 265 млрд. аккумулированных здесь рублей было потрачено лишь 28,3 млрд., большая часть которых - 25 млрд. - пошла на формирование уставного капитала Российской венчурной компании [34].

Проблемы  связанные с реализацией проектов обусловлены тем, что механизм работы самого Инвестфонда и его основных инструментов конфликтует с Бюджетным, Градостроительным, Налоговым кодексами, с земельным законодательством [29, С.11].

Другой  инструмент ГЧП - концессия в России не прижился, так как сама суть концессионных  соглашений предполагает, что инвестор обязуется создать или реконструировать недвижимое имущество, право собственности на которое уже принадлежит или будет принадлежать государству или муниципалитету. Естественно частный капитал не согласен вкладывать значительные средства в реализацию проекта собственником которого он не будет являться. Более того низкое доверие к власти и государству не добавляет интерес к данному виду соглашений. Одно из первых подобных соглашений строительство платной скоростной автомагистрали "Западный скоростной диаметр" в Санкт-Петербурге. Планируемое окончание проекта 2011 г., стоимость проекта 80 млрд. руб.  Сам закон требует доработки, так, как отсутствует механизм разделения большей части возможных рисков между Концессионером и Концедентом; не урегулированы исключительные коммерческие права Концессионера на объект концессии, а также права третьих лиц на ведение бизнеса на территории объекта концессии; не предусмотрена возможность заключения концессионных соглашений с целью привлечения для управления государственным имуществом частных нематериальных инвестиций (к примеру, в виде управленческих технологий) .

В настоящее  время перед Россией стоят  экономические проблемы, которые  связаны с отсутствием в стране налаженной системы финансирования инновационной деятельности. В этой связи выделяют следующие: венчурный  капитал, создание технопарков. Главной проблемой для развития венчурного фонда является: создание правовой основы для деятельности венчурных фондов, так как до сих пор не принято нормативных актов, регламентирующих их; оценка возможности реализации проекта, его ликвидность. Необходимо развитие информационной среды, позволяющей малым инновационным предприятиям и инвесторам находить друг друга, а также стимулировать кооперационные связи между малыми и крупными предприятиями .

На сегодняшний  день существует 40 - 60 технопарков, все они преимущественно существуют при ВУЗах и ввиду недостаточности финансирования их объем очень мал. Несмотря на обилие проектов в области организации технопарков, инициированными российскими ВУЗами и отраслевыми НИИ, лишь единицам удалось добиться реального прогресса. И в обозримой перспективе серьезных сдвигов в этой сфере ожидать нельзя. За последние 15 лет отечественная наука потеряла большой потенциал к развитию. Скудное финансирование подавляющего большинства научных организаций поставило их на грань выживания. Частный бизнес неохотно встраивается в научную и инновационную среду. Поддержку технопарков на сегодняшний день способны оказать лишь крупные предприятия, но осознания необходимости развития науки придет в бизнес еще не скоро .

Доверительное управление госсобственностью широко известно в применении за рубежом. Например, в Германии малым компаниям доверяется управление госпиталями, детскими садами, музеями и даже театрами. Управление социальными объектами частными структурами обуславливается тем, что мелкому бизнесу для того чтобы выжить приходится становиться профессионалами, либо погибать, именно поэтому малый бизнес способен управлять собственностью намного эффективней, чем государство.

В России чтобы стать доверительным управляющим, которыми могут быть как юридические лица, так и предприниматели, должен быть уставный капитал определенного уровня, необходимо наличие опыта по управлению активами, в том числе объектами недвижимости, деятельность управляющего, его гражданская ответственность должна быть застрахована. Барьером развития является неактивность государства в предложении интересных для частных лиц проекты, и низкий уровень доверия к власти .

На сегодняшний  день, наиболее проработанным и эффективным  инструментом ГЧП является создание особых экономических зон для привлечения отечественного и иностранного капитала в реализации инновационных проектов на льготных условиях. Опыт создания и функционирования особых экономических зон, известен мировой практике еще с 1970. Тогда в развивающихся странах, широкое распространение получили экспортно-производственные зоны. Быстрый рост этих зон способствовал резкому увеличению экспорта продукции обрабатывающей промышленности и подъему экономики в первую очередь в новых индустриальных странах Юго-Восточной Азии, что позволило многим из них стать крупнейшими экспортерами мира.