Финансовые основы местного самоуправления

18

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ГОУ ВПО РОСТОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ «РИНХ»

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

            Кафедра Налогов и налогообложения

                                                      Домашнее задание по курсу

«Финансовые основы местного самоуправления»

Вариант №10

                                                                                                  студента 3 курса

                                                                                     гр. 631 НАЛ - ZS

                                                                                 Кокорина Г.А.

                                                                                    Научный руководитель:

                                                                                                    Кузнеченкова В.Е.              

Ростов-на-Дону

2011 г.

    Содержание:

Задание 1…………………………………………………………………………..3

Библиографический список……………………………………………………9

Задание 2………………………………………………………………………..10

Библиографический список……………………………………………………..18

1.                  Муниципальные облигации. Исполнение обязательств по муниципальным облигациям.

История формирования в России системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в финансовой сфере была постоянно связана с поисками правовых институтов, способных обеспечить наиболее эффективное развитие этой сферы.

Сложность решения этой задачи определялась тем, что Россия, выступая в роли евразийского глобализатора, изначально формировалась как огромная, перманентно разрастающаяся, разноплеменная и разнокультурная империя. Любая унифицированная в масштабах всей России система взаимодействия Центра и местного управления наталкивалась на разнородные этнокультурные (и даже региональные) традиции. И все же в целом наиболее эффективной воспринималась централизованная система управления финансами, гарантировавшая, исполнение приказов Центра в любой части страны. Такая система достаточно эффективно обеспечивала сбор податей, распределение средств, функционирование армии, организацию оборонных производств, а при необходимости давала возможность в короткие сроки перевести экономику и общество на путь мобилизации.[1]

В начале 90-х годов начинает формироваться новая система взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Был принят целый ряд федеральных законов, в том числе и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Сущность этого закона состоит в расширении полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Значительно расширен и уточнен перечень государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. Специальная глава посвящена экономическим основам местного самоуправления, включая владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, местные бюджеты. Происходит дальнейшее развитие взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в финансово-бюджетной сфере. В частности, детально регламентируются расходы и доходы местных бюджетов, полномочия органов местного самоуправления по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов. Большое внимание уделено проблемам выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселков и муниципальных районов, предоставлению субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.[2]

На  современном этапе развития взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в финансовой сфере, тема муниципальных облигаций и исполнение обязательств по ним весьма актуальна и значима, так как на сегодняшний момент лишь не многие  муниципальные образования выпустили свои ценные бумаги.

Целью изучения является предмет муниципальных облигации, их назначения и исполнения обязательств по ним, а так же проблемы развития муниципальных образований в финансовой сфере.

Под финансовыми ресурсами муниципального образования следует понимать совокупность финансовых средств, состоящих из средств местного бюджета, внебюджетных фондов, финансовых ресурсов муниципальных предприятий, ссуд, займов, средств от продажи муниципальной собственности, ценных бумаг и т.д.

Заемные средства местных бюджетов - это средства, предназначенные на покрытие расходов, превышающих минимальный бюджет, в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета исполнительные органы власти могут получать процентные или беспроцентные ссуды из иных бюджетов, а также по решению представительных органов власти в установленном порядке выпускать займы на инвестиционные цели на соответствующих территориях.

Важную роль в заемных средствах местных бюджетов играет выпуск муниципальных облигаций.

Муниципальные облигации начали выпускать в 1997 году. В этот период был принят целый ряд законопроектов и подзаконных документов (законы, ряд постановлений ФКЦБ России), сформулировавших статус муниципальных облигаций, решивших коллизии в налогообложении доходов, полученных от инвестирования в эти инструменты.

На период кризиса 1998 г. пришлось появление двух важных законодательных актов - Бюджетного кодекса РФ и Закона об особенностях эмиссии субфедеральных и муниципальных облигаций.

Первый из них, в частности, разделил полномочия бюджетов различных уровней и ввел серьезные ограничения на объемы заимствований и размеры дефицита бюджетов. В настоящий момент развитие законодательства о муниципальных облигациях продолжается.[3]

Ситуация на муниципальном рынке к 2005 году оставалась сложной: из 13 российских городов с более чем миллионным населением 2 крупнейших являются субъектами Федерации и поэтому не могут выпускать муниципальные бумаги. Из 11 оставшихся городов - Уфа и Нижний Новгород уже выпустили свои бумаги (хотя и в сравнительно небольшом объеме).

Другая серьезная проблема, стоящая уже не только перед рынком, - это падение роли муниципалитетов[4]. Перераспределение доходных полномочий от регионов к Центру вызвало последующее и вполне предсказуемое перераспределение доходов от местных органов власти к региональным администрациям.

В результате на протяжении последних лет доля доходов муниципалитетов в консолидированном бюджете РФ снижалась, сокращая потенциальный размер заимствований местных администраций.

С одной стороны, такое перераспределение доходов снижает рискованность регионального бюджета за счет местных, а федерального - за счет региональных.

Эта же политика позволяет выравнивать уровень бюджетных расходов между регионами и муниципалитетами за счет передачи доходов от более экономически развитых территорий к менее развитым.

С другой стороны, лишение муниципалитетов самостоятельности (в данном случае финансовой) приводит к снижению экономической эффективности принятия решений, по крайней мере, в теории.

Обратим внимание на то, что перераспределение доходных полномочий ударило именно по муниципальным, а не по региональным бюджетам, так как вторые перераспределили в свою пользу доходы первых.

Снижение доли собственных доходов для муниципалитетов означает еще и снижение их заинтересованности в развитии налоговой базы и в улучшении налоговой дисциплины. Предоставление необоснованных налоговых льгот в этой ситуации также оказывается весьма привлекательным для коррумпированных чиновников.

Для рынка такое перераспределение доходов означает повышение рисков ценных бумаг муниципалитетов и снижение объемов их выпуска. Кроме того, само достаточно произвольное перераспределение доходов от муниципалитетов к субъектам Федерации создает значительные правовые риски для инвесторов, так как ставит их в зависимость не только от федерального, но и гораздо менее предсказуемого регионального законодательства.

Именно финансовая несамостоятельность и зависимость от законодательства регионального уровня представляется наиболее серьезной проблемой для рынка муниципальных облигаций.

Важным шагом в диверсификации муниципальных бумаг должна стать административная реформа, увеличивающая полномочия местных органов власти.

В частности, фиксирование доли региональных и местных администраций в доходах консолидированного бюджета страны повышает прогнозируемость их доходов и тем самым способствует росту их кредитоспособности. Рост кредитоспособности, в свою очередь, снижает стоимость заимствований.

Подводя итоги вопроса можно выделить несколько основных моментов.

Муниципальные облигации — облигации, выпускаемые городскими, местными властями в виде займа под муниципальную собственность с целью финансирования различных проектов. Обычно доход от муниципальных облигаций освобожден от государственного и местного налогов. Муниципальные облигации включают в себя ценные бумаги, выпущенные штатами, городами, округами, городскими органами управления, платными автодорогами.

Основной тенденцией первого десятилетия двадцать первого века  это падение роли муниципалитетов, перераспределение доходных полномочий от регионов к центру, что привело к тому, что доля доходов муниципалитетов в консолидированном бюджете РФ снижалась, сокращая потенциальный размер заимствований местных администраций.

Для рынка такое перераспределение доходов означает повышение рисков ценных бумаг муниципалитетов и снижение объемов их выпуска. Зависимость от законодательства регионального уровня представляется наиболее серьезной проблемой для рынка муниципальных облигаций.

На сегодняшний день наиболее активными эмитентами муниципальных облигаций являются три города: Москва, Санкт-Петербург и Краснодар. Первые два города – своеобразные комплексы эмитентов: статус города федерального значения автоматически наделяет районы двух столиц – юридической и «северной», - положением отдельных муниципальных образований. Вполне логично, что лидерами по эмиссии облигаций муниципального займа являются окраинные районы данных городов – после заселения «центра» именно на периферии наблюдается бурная деятельность по расширению.

Наличие в списке лидеров Краснодара также не вызывает удивления. Ни для кого не секрет, что в 2014 году на территории Краснодарского края пройдет мировой спортивный форум – Зимняя Олимпиада в Сочи. В настоящий момент край в целом и Краснодар в частности находятся на пиковой стадии работ по подготовке к историческому событию, привлекает огромное количество средств как по линии государственного бюджета, так и в качестве спонсорской помощи и инвестиционных вложений. Неудивительно, что Краснодарский край, и  ранее являвшийся одним из наиболее успешных регионов России, вышел в безоговорочные лидеры по показателю инвестиционной привлекательности.

Как бы то ни было, муниципальные облигации – крайне надежные и в меру прибыльные инвестиционные инструменты, безусловно, достойные внимания грамотного инвестора. Вложение средств в муниципальный заем, покупка подобных облигаций – верный способ сохранить и несколько увеличить имеющийся капитал.

Библиографический список

- правовые акты

1.      Конституция Российской федерации от 12.12.1993 г. (с изм. от 30 декабря 2008 г.,№6 и №7 ФКЗ)//Российская газета №7 от 21.01.2009г.

2.      Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2010) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2011)

                                            - научная литература

Бондарь Т. История и перспективы рынка региональных и муниципальных облигаций. // Государственная власть. 2008. №7. –73 с.

Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. - М.: Юриспруденция, 2009.- 235 с.

Широков А.Н. Направления совершенствования местного самоуправления на основе практики его функционирования. / Местное самоуправление в России (сборник). М., 2008. – 374 с

2.Определить механизм ответственности муниципальных органов власти в сфере финансового обеспечения местного самоуправления.

Экономическая основа местного самоуправления является одним из главных базисных элементов местного самоуправления.

Как уже было ранее замечено, экономическая основа тесно связана с демографической и территориальной основами местного самоуправления.

Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связи является единственным условием, обеспечивающим реальную гарантию становления и развития системы местного самоуправления.

Актуальность вопроса обусловлена безусловным ростом рынрка муниципальных ценных бумаг, так как это один из основных способов получения займов муниципальными образованиями для реализации своих внутренних проектов.

Целью изучения данного вопроса является рассмотрение ответственности муниципальных органов власти в сфере финансового обеспечения местного самоуправления.

Проанализируем механизм финансовой ответственности согласно новому Федеральному закону "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", принятому 6 октября 2003 года.[5]

Федеральные законы "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.1), "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.28) вводят понятие "местные финансы". Понятие "местные финансы" и понятие "финансовые ресурсы" местного самоуправления представляют собой идентичные понятия.

Статья 2 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон) устанавливает структуру местных финансов.

В соответствии с данной статьей местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства.

Решение всего перечня вопросов местного значения обязательно для муниципальных образований. Это своеобразные "правообязанности" муниципалитетов, реализация которых должна происходить в рамках местных бюджетов.

Правда, органы местного самоуправления вправе решать и другие вопросы, коль скоро они не отнесены к компетенции иных муниципальных образований, органов государственной власти и не исключены из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ.

Однако теперь это право по сравнению с прежним ограничено - решение таких вопросов возможно только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств. При этом исключается использование субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

Закон вносит относительную ясность в разграничение полномочий органов местного самоуправления и государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. [6]

Теперь полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов РФ по вопросам, отнесенным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Этим правилом ставится заслон так называемым федеральным и региональным мандатам, то есть устанавливаемым "сверху" социальным обязательствам, не обеспеченным соответствующими финансовыми и материальными ресурсами.

Принципиальная особенность нового Закона состоит в его направленности на расширение самостоятельного решения вопросов местного значения непосредственно населением.

Документ содержит более полный, чем прежде, перечень форм осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в реализации местного самоуправления.

Новая форма "прямой муниципальной демократии" - публичные слушания, на которые в обязательном порядке выносятся проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципальных образований.

Предполагаются опросы граждан для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органов местного самоуправления, а также органов государственной власти.

Значительны в Законе изменения и в нормативных установлениях, касающихся экономической основы местного самоуправления, статуса муниципальной собственности.[7]

Гораздо подробнее определяется состав имущества, которое может находиться у муниципальных образований. Подчеркнуто, что оно должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено. Данное правило является правовой гарантией реализации социального предназначения местного самоуправления, которое, согласно Закону, состоит, прежде всего, в непосредственном обеспечении жизнедеятельности населения.

Если в прежнем Законе речь шла о праве создания предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности без каких бы то ни было ограничений, то теперь эти структуры образуются только для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом, практика создания предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления (например, винно-водочных заводов), становится незаконной.

Существенное значение для перехода муниципального хозяйства на новые экономические принципы имеет установленное Законом право органов местного самоуправления участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью). В соответствии с концепцией Закона эти общества также должны содействовать осуществлению полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.[8]

Следуя требованиям Конституции РФ, Закон определил, что каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет.

Теперь даже небольшое поселение будет утверждать свой финансовый план, включающий расходные и доходные статьи. Сметы в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений возможны только у отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями.

В Законе подробно определяются состав собственных доходов местных бюджетов, принципы зачисления в эти доходы отчислений от федеральных налогов и сборов, подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципального образования. В немалой степени эти статьи Закона дублируют Бюджетный и Налоговый кодексы.

Однако на первое время действия нового правового акта это оправданно, поскольку позволяет правоприменителям - муниципальным работникам - лучше понять довольно сложную систему правил, связанных с регулированием бюджетных и межбюджетных отношений.

В Законе четко прописаны условия, при которых полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления переходят в руки органов государственной власти.

Одно из них  крупная просроченная задолженность МО (превышающая 30 процентов собственных доходов бюджета). В этом случае по решению органов государственной власти субъекта РФ и при соблюдении установленного Законом порядка может вводиться временная, сроком до одного года, финансовая администрация в целях восстановления платежеспособности МО.

Очевидно, что такая мера включает органы местного самоуправления данного муниципального образования в систему органов государственной власти, что сомнительно с точки зрения ее соответствия Конституции РФ, устанавливающей обособленность органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти.

Одной из основных проблем местного самоуправления в настоящее время является несоответствие имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления финансовых ресурсов исполняемым ими полномочиям[9].

За прошедшие годы в результате систематического недофинансирования долги местных бюджетов накапливались и в настоящее время во многих муниципальных образованиях составляют сумму, близкую или даже равную годовому местному бюджету.

С вступлением в силу Налогового кодекса Российской Федерации доходы местных бюджетов от местных налогов составляют менее 3% всей доходной части. Бюджетный кодекс Российской Федерации, как показала практика, не гарантирует сбалансированности местных бюджетов за счет закрепления за ними на постоянной основе отчислений от федеральных и региональных налогов, а также регулирующих налогов.

Это не только сохраняет тенденцию к росту муниципального долга, но и не создает заинтересованности органов местного самоуправления в укреплении и развитии доходной базы.

В связи с этим необходимо коренным образом менять подход к финансовому обеспечению местного самоуправления, что, несомненно, потребует изменения соответствующей главы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и, главное, внесения изменений и дополнений в налоговое и бюджетное законодательство.

Вероятнее всего, вследствие этого потребуется также признать утратившим силу Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".[10]

В составе доходов местных бюджетов, направляемых на решение вопросов местного значения, целесообразно оставить поступления от местных налогов, отчисления от федеральных налогов и сборов, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, средства финансовой помощи из бюджетов других уровней, доходы от приватизации, реализации и сдачи в аренду муниципального имущества (в полном объеме), доходы от приватизации государственной собственности (по нормативам), часть прибыли муниципальных предприятий и доходов муниципальных учреждений, штрафы и пени.

Стоит предусмотреть возможность добровольного самообложения граждан в случаях реализации разовых мер или проектов с ограниченным сроком реализации. При этом необходимо отказаться от распространенной практики возложения на органы местного самоуправления значительного количества отдельных государственных полномочий и обязанностей по реализации государственной социальной политики, не обеспеченных финансовыми ресурсами, а финансирование их осуществлять посредством предоставления субвенций из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, включая в обязательном порядке в соответствующие законы нормативы предоставления субвенций.

Очевидно, что относительно равномерно распределенная налоговая база очень мала.

Поэтому при сохранении действующего перечня местных налогов необходимо для увеличения собственной доходной базы дать право органам местного самоуправления устанавливать в определенных законом пределах местные надбавки к федеральным налогам (например, к налогу на прибыль) и закрепить за ними существенную часть отдельных налогов на постоянной основе (например, часть подоходного налога).

Возникает опасение, что в случае закрепления за всеми муниципальными образованиями фиксированной части федеральных и региональных налогов у некоторых из них возникнет заметное превышение доходов над расходами, но эта проблема решается введением отрицательных трансфертов. При этом снижается потребность в регулировании местных бюджетов, а у органов местного самоуправления возникает прямая заинтересованность в развитии общих для всех уровней бюджетной системы доходных источников, и, как следствие, возрастают доходы консолидированного бюджета.[11]

Учитывая большую неравномерность экономического развития регионов и муниципальных образований, невозможно отказаться от выравнивания их бюджетной обеспеченности. Для этого необходимо в бюджетах субъектов Российской Федерации сохранить фонды финансовой поддержки муниципальных образований.

С целью повышения заинтересованности органов местного самоуправления в реализации инвестиционных программ и проектов по развитию общественной инфраструктуры местного значения в составе бюджетов субъектов Российской Федерации целесообразно образовывать фонды муниципального развития, из которых будет осуществляться долевое софинансирование указанных программ и проектов.

В заключение следует отметить, что без укрепления финансовой основы местного самоуправления, повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований, в том числе расширения налоговых и бюджетных полномочий органов местного самоуправления, невозможно добиться эффективности местного самоуправления, качества предоставляемых муниципальными службами общественных услуг населению.

Библиографический список

- правовые акты

1.            Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 1 января 2011 г.)//Парламентская газета № 186 от 8 октября 2003 г.

2.            Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145 ФЗ (ред. от 29 ноября 2010 г., с изм. от 28 декабря 2010 г.)//Собрание законодательства РФ №31 ст. 3823 от 3 августа 1998 г.

                                                       - научная литература

1.      Зотов В.Б. Система муниципального управления. Учебник для вузов. / ОЛМА - ПРЕСС. 2009. – 369 с.

2.      Завьялов Д.Ю. Оптимизация бюджетных расходов в условиях финансового кризиса.// Финансы. – 2009. – № 12. – 78 с.

3.      Игнатов В.Г. Экономика муниципальных образований. – М.: Март, 2010. – 293 с.

4.      Иванов В. В., Коробова А. Н. Муниципальный менеджмент: Справочное по­собие. - М.: Инфра-М, 2006. – 210 с.

5.      Муниципальное управление: Справочное пособие - 2-е изд.,доп. /Иванов В.В., Коробова А.Н. ИНФРА-М, 2009.- 259 с.

6.      Пронин Л.И. Финансы муниципальных образований в условиях кризиса.// Финансы и бюджет: проблемы и решения. – 2009.- № 7. – 64 с.

7.      Система муниципального управления: Учебник для вузов. / Под редакцией В.Б. Зотова. / - СПб.: Питер, 2008. – 372 с.