Финансовая основа местного самоуправления

      Всероссийская Государственная Налоговая Академия

      Министерства  Финансов РФ

      Кафедра Государственного и Муниципального управления 
 
 
 
 

      Реферат 

      На  тему: «Финансовая основа местного самоуправления» 

      По  курсу «Введения в специальность  Государственного и Муниципального управления» 
 
 
 
 

      Студент: Каминский Семён Сергеевич

      Преподаватель: Рождественскаяя Ирина Андреевна 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Москва 2009 
 

      Введение 

      Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., впервые закрепила местное самоуправление в качестве основополагающего принципа организации власти и управления в регионах. Это было сделано потому, что без слаженно функционирующей системы местного самоуправления достаточно сложно формировать рыночные экономические структуры. Именно на уровне муниципальных образований должны складываться устойчивые финансовые, хозяйственно-экономические и социальные отношения. В подавляющем большинстве демократических государств именно местные органы самоуправления решают повседневные, наиболее важные для населения вопросы, что обусловливает сравнительно высокую управленческую активность и заинтересованность граждан в данной деятельности. Такое положение создает эффект «власти в народе», что, безусловно, увеличивает авторитет и доверие к ней. К тому же непосредственное участие людей в управлении своей общиной, селом, районом, городом не требует столь высокого профессионализма, который необходим при управлении делами всего огромного государства. В последнем случае, по Маастрихтскому соглашению, страны члены Европейского Союза должны были передать достаточно обширные полномочия и финансовую основу региональным бюджетам (бюджетам субъектов и местным бюджетам).  

      В Российской Федерации большое значение приобрел процесс формирования финансовой деятельности органов самоуправления города, т.к. переход к новой государственной  модели  невозможен без устойчивой финансовой системы местных сообществ – для осуществления полномочий требуется финансово-экономическая основа. Однако, формирование муниципальных образований и органов местного самоуправления, оформление их функций, определение прав и обязанностей, а также разграничение полномочий с органами управления субъектами Федерации и, непосредственно, федеральным Центром проходило в хаосе, т.к. помимо Конституции РФ не было достаточной правовой основы для всех вышеперечисленных процессов. Поэтому одновременно с процессом становления городского самоуправления происходит реформа всей правовой основы местного самоуправления. Реализация финансовой деятельности городских органов самоуправления предполагает создание четкой системы законодательства в области муниципальных финансов. Ее эффективность зависит, прежде всего, от адекватного закрепления в правовых нормах существенных признаков объекта правового регулирования — общественных отношений в сфере финансовой деятельности органов городского самоуправления. Определение именно финансово-экономической основы городского самоуправления является наиболее важным для России. Дело в том, что в эпоху существования СССР город районного значения, не говоря уже об областном, был центром притяжения обширных сельских территорий. На сегодняшний день, именно город является наиболее весомым элементом в составе нынешних субъектов Федерации, что связано не только с исторической обусловленностью, но и с убыточностью ведения сельского хозяйства даже в южных частях страны (в Воронежской области, Краснодарском и Ставропольских краях). В начале 90-х годов усилился отток населения из сельской местности, и можно было наблюдать «гибель деревень». В основном этот поток направился в районы с мало-мальски функционировавшими предприятиями. Однако, в этом плане не повезло маленьким городам, т.к. небольшие промышленные производства, расположенные на территории «районного» города практически остановились, и поток трудоспособного населения направился в сферу сельского, можно сказать, натурального хозяйства. 

      Таким образом, можно говорить, во-первых, об исчезновении небольших сельских поселений и притоке населения  в крупные города, во-вторых, о  стирании границ между городом районного  значения и сельской местностью, при сохранении центра власти в городском поселении. В этих условиях стало необходимо не только продекларировать местное самоуправление в городах, но и жестко определить его основы: территорию, органы управления (самоуправления), собственность, функционирование бюджета. 
 
 

      ФИНАНСОВАЯ  ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 
 

      Становление   местного   самоуправления  в  формах,  отвечающих общедемократическим    стандартам    и   принципам,   признанным   в цивилизованном  мире,  -  одна  из наиболее  актуальных проблем для России.

      По  Закону СССР от 9 апреля 1990 года "Об общих  началах местного самоуправления   и  местного  хозяйства  в  СССР"  система  местного самоуправления  охватывала  местные  Советы, органы территориального общественного    самоуправления   населения   (советы   и   комитеты микрорайонов,  домовые,  уличные,  квартальные,  сельские комитеты и другие   органы),  а  также  местные  референдумы,  собрания,  сходы граждан,   иные   формы   непосредственной   демократии.   Первичным территориальным    уровнем   местного   самоуправления   признавался сельсовет,   поселок   (район),   город   (район  в  городе).  Закон предоставил  союзным  и  автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни.

      Отметим характерные особенности Закона.

      Во-первых,  понимание  важности  четкого  закрепления  понятий, принципов  и  задач  местного самоуправления, структуры органов и их системы,   характера   взаимоотношений   между  представительными  и исполнительными  органами  как  по  вертикали,  так и по горизонтали управленческих  отношений.  Все  это  необходимо  было  сделать  для раскрытия  и  разъяснения идей местного самоуправления тем миллионам работников  местных  Советов,  которые  и  должны были реализовывать новый  Закон,  ломать старые стереотипы деятельности местных Советов на основе новых требований и новых подходов.

      Во-вторых,  уяснение  того  обстоятельства, что провозглашенные Законом  независимость  и  самостоятельность  органов самоуправления должны опираться на твердую финансовую и экономическую основу в виде бюджетных    и    внебюджетных   средств,   средств   иных   органов территориального   самоуправления,   природных   ресурсов   местного самоуправления, коммунальной и иной собственности, объектов местного хозяйства.

      Коммунальная   собственность  призвана  была  составить  основу местного   хозяйства   и   включала   имущество,   создаваемое   или приобретаемое  органами местного самоуправления за счет принадлежащих им  средств,  а  также  передаваемое  безвозмездно республиканскими, союзными органами и иными субъектами. При этом предприятиям местного хозяйства обеспечивалось преимущественное право пользования местными природными  и  материально-техническими  ресурсами.  Местные  Советы получили   право   ставить   вопрос   о   передаче   в  коммунальную собственность   предприятий   и   учреждений,  принадлежащих  другим собственникам,  но имеющих важное значение для обеспечения населения коммунально-бытовыми      и      социально-культурными     услугами. 
 

      Взаимоотношения   с   предприятиями,  расположенными  на  территории местного  Совета,  следовало  определять  на  основе  договора.  Все предприятия  должны  были  вкладывать  свои  средства в формирование местного  бюджета,  передавая  часть  прибыли  (дохода),  и не могли изменять  свои  планы  в  части,  определенной  договором  с местным Советом.

      Закон   закреплял   права  местного  самоуправления  в  области планирования  и материально-технического обеспечения. Местные Советы получили  право  самостоятельно  разрабатывать и утверждать  планы социально-экономического   развития   территории  в пределах  своих полномочий,  исходя  из  имеющихся материально-финансовых ресурсов, максимального   использования   местных   возможностей   и резервов производства.     Материально-техническое    обеспечение    местного самоуправления   и   объектов  местного  хозяйства  переводилось  на договорные отношения с учетом полной экономической самостоятельности участников  хозяйственной деятельности, а также могло осуществляться путем   оптовой,   розничной   торговли   в  установленном  порядке.  Централизованно  распределяемые  материальные  ресурсы  должны  были выделяться  в  объеме,  обеспечивающем выполнение плана и исполнение бюджета.

      Органы   местного   самоуправления   впервые   получили   право организовывать  и  внешнеэкономические  связи,  участвовать в них на принципах  валютной  самоокупаемости  в  соответствии с требованиями действующего законодательства.

      Закон  не  регламентировал  во  всех деталях полномочия органов местного  самоуправления  различных уровней, не разграничивал сферы деятельности    представительных   и   исполнительных   органов   по горизонтали,  не  закреплял нормативы формирования  доходной части местных бюджетов  - эти и другие  вопросы призвано было отразить республиканское законодательство.

      С  принятием  Конституции РФ 1993 года и Федерального закона РФ от  12  августа  1995  года "Об общих  принципах организации местного самоуправления  в  Российской  Федерации"  [1]  начинается, по сути, новый   этап   в   развитии   и   правовом   регулировании местного самоуправления.  Закон не  случайно назван "Об общих принципах...", поскольку в соответствии с Конституцией РФ, Федеративным договором, отдельными  договорами  между  Российской  Федерацией  и  некоторыми субъектами  в  ее  составе [2] правовое установление общих принципов организации  местного  самоуправления отнесено к совместному ведению федеральных  органов  и  органов  субъектов  Федерации. Последним на основе закрепленных в федеральном законе общих принципов организации местного самоуправления с учетом исторических, национальных, местных условий   и   традиций  предстоит  разработать  в  этой  сфере  свою законодательную  базу.  Важную часть правового регулирования возьмут на   себя   в   пределах   своей   компетенции   и  органы  местного самоуправления,  прежде  всего в решении вопросов местного значения. 
 
 

      Законодательным  органам субъектов Федерации  в ходе законотворческой деятельности  в  сфере  местного самоуправления предстоит преодолеть большое искушение, вызываемое подчас нескрываемым желанием некоторых краевых,   областных   руководителей   так   определить  компетенцию муниципальных  образований на своей территории, чтобы основной объем властных  полномочий  и  средств подчинения остался все-таки в руках именно  краевых,  областных  органов.  Проведенные  в  ряде регионов России  телевизионные  обсуждения,  радиодебаты, посвященные анализу содержания   нового   Закона,   свидетельствуют  о  проявлении  этой тенденции  и  на  низовом уровне, в частности о большом стремлении и  районных  (городских)  руководителей  перераспределить в свою пользу полномочия  сельских, поселковых муниципальных образований, оставить за   собой  право,  как  и  раньше,  все распределять,  утверждать, обязывать,  указывать.  Законодательным органам субъектов Федерации придется  проявить  твердость, с тем чтобы сохранить в полном объеме действие на своей территории норм Федерального закона.  

      Вместе  с тем нельзя игнорировать и рассуждения, в частности, о том,  что муниципальные образования должны обладать организационным, финансовым,   экономическим   суверенитетом   на  своей  территории. Проблема  суверенизации  всей  внутренней  жизни  России  в условиях неразрешенности  ее  на  федеральном  уровне чрезвычайно болезненна.

      Стремление  к  обособлению, замкнутости местной  жизни не согласуется ни   с   Конституцией   РФ,   ни   с   новым   Федеральным  законом.

      Самостоятельность   в  решении  населением  вопросов  местной  жизни неадекватна обособленности.  Новый Закон исходит из необходимости преемственности    в    главном   -   всестороннего   укрепления   и совершенствования   организации   местного  самоуправления  в самых различных    формах    и    на    различных    уровнях,    упрочения материально-финансовой  базы,  гарантии  прав  и  свобод  граждан на участие в решении вопросов местной жизни.

      Эти идеи наглядно проявились, в частности, в процессе правового регулирования      финансово-экономической      основы      местного самоуправления,   естественно  с  учетом  определенных  уточнений  и дополнений,   базирующихся  на  накопленном  опыте  функционирования органов самоуправления. Так, если по Закону о местном самоуправлении 1991  года  экономическую  базу  местного  самоуправления составляли природные ресурсы (земля,  ее  недра,  воды,  леса, растительный и животный   мир),   муниципальная   и иная  собственность,  служащая источником    получения    доходов    местного    самоуправления   и удовлетворения  потребностей  населения  соответствующей  территории [3],  то  новый  Закон  сделал  весьма  важные  уточнения,  включив, например, природные ресурсы в структуру муниципальной собственности. 
 
 

      Финансовые  ресурсы  местных  сообществ  должны быть соразмерны полномочиям,   предусмотренным   Конституцией   или   законом.   Это стержневая   идея   для   обеспечения  нормального  функционирования местного   самоуправления.  На  протяжении  всех  лет  существования советской  власти  достижение  подобного  уровня  финансовой  основы деятельности  местных  органов  власти и управления было несбыточной мечтой.  Задачи,  стоящие  перед  ними,  всегда  и намного превышали реальные возможности Советов [4]. Правда, и условия работы тоже были иными.  Практически  все  направления  деятельности  местных Советов находились  под  жестким контролем вышестоящих органов и должностных лиц.  Собственная,  местная инициатива поиска новых, кроме бюджетных средств,   источников   финансирования   тех   или   иных   проектов воспринималась  нередко  чуть ли не как подрыв основ существовавшего строя.

      Реформирование   всей   системы   местной  жизни  на  принципах самоуправления,    самоорганизации,    самообеспечения,    напротив, предлагает  активную  работу  по  расширению  сферы  финансирования, поиску  новых  источников  финансовой  подпитки программ и планов на местном уровне.