Характеристика конституционно - правовой ответственности

Сложным является вопрос о вине применительно  к коллективной конституционно-правовой ответственности. Например, в случае отставки Правительства не учитывается  степень вины конкретного члена  Правительства. Меры ответственности применяются к правительству как к «цельному организму, обладающему определенной конституционно-правовой компетенцией».¹⁵

      Рассмотрим некоторые конституционно-правовые деликты.  
     1. Основанием для ответственности Президента РФ могут быть только государственная измена или совершение им другого тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Таким образом, Президент РФ несет конституционную ответственность только за совершенные им преступления: государственную измену или другие тяжкие преступления. Ни Конституция, ни федеральные конституционные законы, ни федеральные законы не предусматривают юридической ответственности Президента РФ за неисполнение своих обязанностей гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, и, следовательно, в данном случае мы можем говорить только о политической ответственности главы государства, которая может быть реализована населением по окончании срока полномочий Президента и выдвижении им своей кандидатуры на пост Президента России при проведении новых выборов.  
     2. Конституционный деликт, совершенный Правительством РФ, главой исполнительной власти (высшим должностным лицом) субъекта РФ, должностным лицом муниципального образования, выражается в злоупотреблении ими своими правами или неисполнении (ненадлежащем исполнении) своих обязанностей: ненадлежащая экономическая политика, неутверждение представительным органом отчета об исполнении бюджета и т.д. Основанием отставки Правительства РФ может быть отказ в доверии либо выражение недоверия Государственной Думой по указанным выше основаниям.  
     3. Конституционным деликтом является непринятие высшим должностным лицом субъекта РФ в течение 2 месяцев, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в течение 6 месяцев мер по внесению изменений и дополнений либо принятие нового нормативно-правового акта взамен признанного Конституционным Судом РФ неконституционным (Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г. с изм. и доп. от 15 декабря 2001 г.).  
     4. Основанием для ответственности высшего должностного лица субъекта РФ и законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ является в течение определенного срока непринятие мер по исполнению решения суда о признании нормативного акта, принятого ими, противоречащим Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, конституции (уставу) субъекта РФ. При этом в случае применения мер ответственности к законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ Президентом необходимо дополнительное условие ответственности – признанным судом неконституционным (незаконным) актом суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.  
     5. Основанием конституционно-правовой ответственности представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования является непринятие мер по отмене нормативного правового акта или отдельных его положений, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда.  
     6. Отзыв депутата представительного органа субъекта РФ или муниципального образования либо досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации могут быть осуществлены в случае нарушения этими должностными лицами правовых норм, если данное нарушение не повлекло применения иных видов ответственности.  
     7. Совершение министром Правительства РФ каких-либо противоправных деяний (например, неисполнения своих обязанностей как главы федерального органа исполнительной власти), не подпадающих под применение иных мер ответственности, может повлечь меры конституционно-правовой ответственности (отставку), налагаемые Президентом РФ.

     8. Совершение противоправных действий Генеральным прокурором РФ.  
     9. Необходимым представляется введение в законодательство РФ конституционно-правовой ответственности политических партий за нарушение положений ч. 5 ст. 13 Конституции, либо принятие партией решений, нарушающих действующее законодательство, либо допущение партией дискриминации и нарушений прав и свобод граждан на основании их членства в рядах политической партии. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.2. Санкции как форма  выражения конституционно  правовой ответственности      
 

Конституционно-правовые санкции являются необходимым атрибутом  конституционно-правовой ответственности. Санкция указывает на те неблагоприятные последствия, которые применяются к субъекту конституционно-правовой ответственности.

     Понятие санкции в правовой науке является дискуссионным. В.О. Лучин определяет конституционные санкции через «установленные основным законом меры государственного принуждения».¹⁶  
     Представляется, что понятие санкции конституционно-правовой ответственности неразрывно связано с понятием санкции, разрабатываемым в общей теории права применительно к любому виду ответственности. Содержание санкции правовых норм связывается в юридической науке, как правило, с неблагоприятными последствиями для правонарушителя, мерами государственного принуждения, ущемлениями материального или имущественного характера.

      Н.М. Колосова полагает, что конституционно-правовые санкции представляют собой «возможность наступления неблагоприятных последствий через законодательное принуждение по отношению к субъекту права в случае неисполнения им конституционных обязанностей или в случае злоупотребления своими правами».¹⁷ Замена государственного принуждения на принуждение законодательное не может быть признана целесообразной прежде всего потому, что одним из признаков правовой нормы является обеспеченность ее мерами государственного принуждения. Законодательное принуждение обеспечивается силой государства и становится государственным принуждением. Без государства и государственного принуждения правовая норма, закон не могут действовать эффективно и просто «повисают в воздухе».  
     Санкция также должна отражать тяжесть совершенного правонарушения. Следует отметить, что конституционно-правовые санкции не отвечают этим критериям. Они не обладают достаточной степенью гибкости, чтобы адекватно отразить тяжесть совершенного деликта. Этот факт снижает эффективность конституционно-правовой ответственности, поскольку целесообразным применение санкций становится только за серьезное правонарушение (или их совокупность), менее же значительные проступки оказываются безнаказанными, провоцируя правонарушителей на дальнейшее нарушение требований правовых норм. Однообразие санкций конституционно-правовой ответственности приводит к тому, что В.М. Сырых определяет конституционную ответственность как ответственность, «содержание которой составляет обязанность государственного органа или должностного лица досрочно прекратить исполнение своих полномочий по решению компетентного органа государства за совершение запрещенных Конституцией деяний».¹⁸ 

       В настоящее время санкциями конституционно-правовой ответственности являются:      

–предупреждение, выносимое главе органа исполнительной власти (высшему должностному лицу), законодательному (представительному) органу власти субъекта РФ либо главе муниципального образования, представительному органу местного самоуправления;      

–отзыв депутата законодательного (представительного) органа;  
     –досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации;  
     –отставка Правительства РФ, отставка органа исполнительного власти субъекта РФ;      

–отставка главы органа исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта РФ или главы муниципального образования;      

– роспуск  законодательного (представительного) органа субъекта РФ либо представительного  органа муниципального образования;      

–отрешение от должности Президента РФ      

–отставка Генерального прокурора РФ.      

Некоторые ученые предлагают ввести такую меру конституционно-правовой ответственности, как временное приостановление  Президентом полномочий высших должностных  лиц и законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и временное отстранение

от должности  высших должностных лиц субъектов.¹⁹      

Большинство санкций индивидуальны для каждого  вида ответственности, исключением  являются только штраф и арест, выступающие  одновременно санкциями уголовной  и административной ответственности (для штрафа еще и гражданско-правовой). Санкции конституционно-правовой ответственности также свойственны только ей и не применяются (за некоторыми исключениями, рассматриваемыми ниже) в иных видах ответственности.  
     Н.М. Колосова выделяет несколько видов санкций в зависимости от цели и последствий их применения:

     –правовосстановительные (признание неконституционным федерального закона);      

–предупредительные (письменное предупреждение органа юстиции о прекращении деятельности общественного объединения);      

–меры взыскания, имеющие своей целью наказать нарушителя (отрешение от должности президента РФ);      

–санкции  пресечения (введение чрезвычайного  положения, вето Президента РФ).      

Однако  большинство приведенных Н.М. Колосовой мер, по нашему мнению, не являются санкциями конституционно-правовой ответственности. Существующие на сегодняшний день конституционно-правовые санкции носят исключительно карательный характер (кроме предупреждения).  
     Рассмотрим некоторые санкции, применяемые к субъектам конституционно-правовой ответственности. Санкцией конституционно-правовой ответственности Генерального прокурора РФ является досрочное прекращение его полномочий. В соответствии с Конституцией 1993 г. Генеральный прокурор освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента.      

Санкцией  конституционно-правовой ответственности  следующего субъекта – Президента РФ, является отстранение его от должности. Президент может быть привлечен к ответственности  в порядке импичмента. В конституциях ряда субъектов Федерации по аналогии с федеральным Президентом предусматривается возможность привлечения президентов данных субъектов к ответственности в порядке импичмента. Это положение противоречит Федеральному закону от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Представляется, что включение в конституцию (устав) субъекта РФ процедуры импичмента в отношении главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта недопустимо, поскольку норма закона, устанавливающая основания досрочного прекращения полномочий данного должностного лица сформулирована императивно и не допускает расширительного толкования.      

Кроме того, указанный Федеральный закон  в качестве одного из оснований прекращения  полномочий главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта РФ предусматривает вступление в  законную силу обвинительного приговора  суда. Данная норма закона сформулирована крайне неудачно. Как известно, ст. 32 Конституции РФ ограничивает активное и пассивное право лиц, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда. Если бы в статье закона говорилось о приговоре суда, предусматривающем в качестве наказания лишение свободы, то досрочное прекращение полномочий должностного лица происходило бы вследствие утраты им пассивного избирательного права либо несовместимости. В данной же статье речь идет о любом обвинительном приговоре суда, вне зависимости от наказания. Иными словами, даже лицо, приговоренное к минимальному штрафу или условному наказанию, должно покинуть пост главы исполнительной власти. Представляется, что в данном случае существует политическая ответственность должностного лица. При любом ином подходе это означает двойную юридическую ответственность лица, что противоречит ч. 1 ст. 50 Конституции РФ.  
     Видимо, законодатель исходил из того, что лицо должно утратить доверие избирателей в случае совершения им преступления. Но не лучше ли было бы предоставить законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или его населению, Государственной Думе, если речь идет о депутатах данных представительных органов, право самостоятельно решить вопрос о доверии к такому должностному лицу, предусмотрев, например, обязательное обсуждение вопроса о доверии на ближайшем заседании после вынесения приговора?  
     Аналогичным образом обстоит дело с депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации.²⁰ Как отмечают ученые, совершив преступление, депутат теряет само право продолжать осуществление депутатских полномочий. Депутат нарушает одновременно и уголовный закон, и норму конституционного права, обязывающую депутата в своей деятельности руководствоваться Конституцией РФ и законодательством. Поэтому депутат в подобных случаях несет двойную ответственность: и как депутат (лишение мандата), и как физическое лицо (уголовное наказание). Представляется, однако, что общая норма о недопустимости двойного наказания за одно и то же правонарушение (а нарушение общей нормы о соблюдении действующего законодательства в данном случае не образует самостоятельного правонарушения, обязанность руководствоваться в своей деятельности положениями Конституции РФ и действующего законодательства возложена на любого гражданина РФ, вне зависимости от его статуса) распространяется на любое лицо, в том числе и на депутата.  
     Одним из оснований досрочного прекращения полномочий депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ, представительного органа местного самоуправления, иных выборных должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления является их отзыв избирателями. Специфика этой санкции состоит в том, что она применяется непосредственно избирателями.     

М.А. Краснов  полагает, что нет необходимости относить к основаниям для отзыва грубое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, законов субъекта Федерации: «Поскольку речь идет о нарушении правовых норм, постольку правовую оценку этому могут дать только юридически квалифицированные люди – должностные лица, которые не только вправе, но и обязаны контролировать деятельность органов государственной власти в сфере законности и реагировать на нарушения».²¹ По его мнению, «за нарушение закона органы власти должны отвечать юридически перед государством, а не перед народом или населением».²²  
     Казалось бы, отзыв депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может быть мерой как конституционно-правовой, так и политической ответственности. Однако Конституционный Суд установил, что «по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.». ²³ 
     В следующем Постановлении по данному вопросу Конституционный Суд высказался еще более радикально: «Не являясь институтом избирательного права, институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом. …В силу закрепленных Конституцией РФ принципов демократического правового государства, а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке».²⁴ Таким образом, институт отзыва главы исполнительной власти (высшего должностного лица) или депутата представительного органа субъекта РФ может выступать только как мера конституционно-правовой, но не политической или иной ответственности.  
     Многие ученые рассматривают отмену нормативно-правовых актов как меру конституционной ответственности: «Издание незаконного акта государством – это превышение власти, злоупотребление правом издавать властные постановления, это правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения. При отмене незаконного акта или применении мер дисциплинарной ответственности претерпевание ответственности состоит в умалении авторитета, престижа, уважения виновного органа и должностного лица, а в соответствующих случаях – и в возмещении ущерба».²⁵ Н.М. Колосова характеризует данную санкцию как «правовосстановительную».²⁶ 
     Отмена нормативного акта (например, отмена актов Правительства РФ Президентом РФ в соответствии с п. 3 ст. 115 Конституции России) фактически представляет собой – приведение сторон в прежнее положение. Иными словами, неконституционный акт признается ничтожным – не порождающим правовых последствий и не существующим в данной правовой системе. В таком случае неконституционный (незаконный) акт просто устраняется из правовой системы без применения ответственности к издавшему его органу. Президент РФ лишь восстанавливает положение, существовавшее в правовой системе до издания данного акта. Подобная санкция не носит и правовосстановительного характера, поскольку орган, издавший акт, не несет неблагоприятных последствий вследствие отмены изданного им акта. Как уже отмечалось, даже отстранение от должности либо роспуск представительного органа, предусмотренные Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», наступают не за принятие органом или должностным лицом неконституционного (незаконного) акта, а за неисполнение решения суда об отмене такого акта в течение установленного срока. Нанесение же ущерба авторитету органа, издавшего акт,²⁷ представляет собой ответственность скорее моральную, нежели юридическую.  
     Не относится к числу мер конституционно-правовой ответственности и приостановление Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ до разрешения соответствующим судом вопроса об их соответствии Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России. В данном случае Президент пытается предупредить возможный ущерб от действия неконституционного (незаконного) акта до его отмены. При этом издавший акт орган не претерпевает негативных последствий своего решения.