Характеристика конституционно - правовой ответственности

   Актами, устанавливающими конституционно-правовую ответственность, являются Конституция  РФ, федеральные конституционные  и федеральные законы. Иные нормативно-правовые акты не могут выступать источниками юридической и, в частности, конституционно-правовой ответственности. В настоящее время конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц государственной власти субъектов РФ, должностных лиц и представительных органов местного самоуправления закрепляется в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ. Но регулирование публично-правовой ответственности актами субъектов или муниципальных образований, подзаконными актами недопустимо, поскольку, согласно с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение прав граждан (а ответственность всегда влечет за собой ограничение прав граждан), возможно только в соответствии с Федеральным законом. Законы субъекта Федерации (в том числе конституция или устав субъекта РФ) могут устанавливать конституционно-правовую ответственность только в том случае, если такое право делегировано им Федеральным законом. Представляется наиболее целесообразным, что основания и общие положения, определяющие порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности, должны быть урегулированы Федеральным законом, а нормативно-правовые акты субъектов РФ могут регламентировать только отдельные процедурные (процессуальные) моменты привлечения к ответственности, учитывающие особенности построения системы органов государственной власти конкретного субъекта. В то же время Конституция России, на наш взгляд, недостаточно полно регулирует вопросы конституционно-правовой ответственности. Требуют дальнейшего совершенствования вопросы ответственности отдельных должностных лиц (например, членов Правительства РФ), роли Конституционного Суда РФ в процессе реализации конституционной ответственности, закрепления на конституционном уровне ряда составов конституционных деликтов и т.д.

   На  наш взгляд, опирающийся на анализ зарубежного опыта в этой области, для дальнейшего становления и развития института конституционно-правовой ответственности, необходимо принятие Федерального закона «О публично-правовой ответственности органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц», устанавливающего общие положения публично-правовой ответственности. Однако принятие по этому вопросу Федерального конституционного закона, как предлагает Н.М. Колосова,⁶ к сожалению, невозможно, поскольку этого не предусматривает Конституция России.

   Целесообразным  представляется предложение А.А. Безуглова  и С.А. Солдатова о том, что применение конституционно-правовой ответственности  должно сопровождаться изданием юрисдикционного  акта, состоящего из четырех частей: вводной (наименование акта, место и  дата принятия, наименование органа, принявшего акт), описательной (описание фактов, ставших предметом рассмотрения), мотивировочной (анализ фактических обстоятельств и указание на правовые нормы, которыми руководствуется орган или должностное лицо, издавшие акт) и резолютивной (формулируется решение по делу).⁷ Принятие такого акта внесет ясность в то, какого рода ответственность (конституционно-правовая или политическая) применена и позволит избежать произвола со стороны органа или должностного лица, правомочного применять меры ответственности.

1. Основания конституционно правовой ответственности

   Как известно, одним из признаков, отличающих один вид юридической ответственности  от другого, а также важнейшим  элементом того или иного вида ответственности, является основание ее наступления.  
     Основанием юридической (в том числе конституционно-правовой ответственности) является совокупность следующих составляющих:

1.фактическое  основание (совокупность юридических фактов);

2.нормативное основание (закрепление состава правонарушения в нормативно правовом акте).

   Основанием  наступления любого вида ответственности  всегда является нарушение выраженного  в норме права обязательного  правила поведения – правонарушение. Нарушение каких-либо моральных, нравственных, политических норм не может рассматриваться как основание конституционной ответственности, если эти нормы не нашли соответствующего закрепления в нормах права. Утрата доверия избирателей, если она не сопровождалась нарушением правовых норм, даже если такое основание отставки закреплено в законодательстве, не является основанием конституционно-правовой ответственности, а представляет собой разновидность политической ответственности.  
     Различные виды правонарушений могут иметь различные наименования: преступление, деликт и т.д. Основание конституционно-правовой ответственности не имеет какого-либо устоявшегося наименования: конституционное правонарушение, конституционный деликт. При этом наименование основания того или иного вида ответственности складывалось исторически. Принципиального различия между названиями «правонарушение» либо «деликт» не имеется (delictum – лат. правонарушение). Поэтому условно обозначим нормативное основание конституционно-правовой ответственности как конституционный деликт.  
     Содержания понятия конституционного деликта, предлагаемые различными авторами, зависят от понятия конституционно-правовой ответственности, отстаиваемого ими. Так, В.О. Лучин определяет конституционный деликт как «деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционной ответственности».⁸ Такое определение в принципе применимо при любом понимании конституционно-правовой ответственности.  
     На основании приведенного выше понятия конституционно-правовой ответственности конституционным деликтом является противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие) органа публичной власти или должностного лица такого органа, которое причинило либо создало опасность причинения вреда общественным отношениям в сфере осуществления публичной власти и за которое законодательством предусмотрена конституционно-правовая ответственность.  
     Существуют следующие признаки конституционного деликта.  
     1. Конституционный деликт должен быть совершен в форме деяния (действия или бездействия).

     2. Противоправность. Деяние должно противоречить предписаниям правовых норм; это может быть неисполнение обязанности, злоупотребление правом и т.д.     

3. Виновность  – психическое отношение субъекта  конституционно-правовой ответственности  к совершенному деянию, выражающееся  в форме умысла или неосторожности; не допускается привлечение лица  к ответственности в случае, если  деяние было совершено без вины.  
     4. Общественная опасность выражается в посягательстве деяния (причинение вреда либо создание опасности причинения вреда) на защищаемые правом общественные отношения в особой сфере – сфере осуществления публичной власти.

     5. Наказуемость. Конституционно-правовая ответственность за данное деяние должна быть предусмотрена законодательством РФ; деяние может быть общественно вредным, посягать на общественные отношения, противоречить предписаниям правовых норм, однако если в законодательстве РФ не предусмотрена конкретная форма конституционно-правовой ответственности за такое деяние, то оно не может считаться конституционно-правовым деликтом.     

6. Специальный  субъект ответственности – органы публичной власти и должностные лица этих органов.      

По аналогии с иными видами ответственности  Т.Д. Зражевская выделяет следующие  элементы состава конституционного правонарушения: объект, субъект, объективную и субъективную стороны.⁹  
     Объектом конституционного правонарушения является комплекс охраняемых законом общественных отношений, урегулированных нормами конституционного права, складывающихся по поводу осуществления публичной власти.

     Объективная сторона конституционного деликта состоит из нескольких элементов: противоправного деяния (действия или бездействия), общественно опасных последствий и причинно-следственной связи между деянием и последствиями. Деяние может быть осуществлено посредством как активных действий, так и бездействия (например, неисполнением обязанностей). С.А. Авакьян приводит следующие варианты недолжного поведения: а) неприменение конституционно-правовой нормы; б) недолжное применение конституционно-правовой нормы, что может выразиться в недостаточно эффективной реализации предписаний нормы, в использовании одного из возможных вариантов поведения в ущерб другим; в) прямое нарушение конституционно-правовой нормы.¹⁰ Особенно распространено на практике прямое нарушение конституционно-правовых норм, которое выражается в издании неправомерных актов, несвоевременном приведении изданных ранее актов в соответствие с действующим законодательством, в принятии решений, противоречащих закону.  
     Можно выделить и такие виды недолжного (противоправного) поведения, как неисполнение обязанности и злоупотребление правом. Наиболее часто встречается неисполнение обязанности. Злоупотреблением правом можно признать, например, издание заведомо неконституционного акта.  
     Д.Т. Шон полагает, что конституционно-правовая ответственность наступает не только за противоправные действия, но и за неспособность справиться со сложившимся в стране положением, за неправильный курс внутренней и внешней политики.¹¹ Примером привлечения к ответственности в данном случае является отставка Правительства.     

Существенным  недостатком действующего законодательства, регламентирующего конституционно-правовую ответственность, является нечеткая формулировка объективной стороны конституционного правонарушения. А в целом ряде случаев объективная сторона конституционного правонарушения не сформулирована вообще. Это касается, как уже неоднократно отмечалось, оснований отставки Правительства РФ, а также отзыва депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Федерации. Многие авторы отмечают обобщенность формулировок объективной стороны правонарушений в конституционном праве. «Законодатель, – указывает Т.Д. Зражевская, – лишь в самом общем виде, путем указания на родовые признаки определяет объективные основания ответственности... Данное положение не является случайным. Многообразие политической жизни, тесное соприкосновение (а иногда и совпадение) критериев государственно-правовой и политико-моральной ответственности не позволяют заранее предвидеть и четко определить в законе конкретно-формальные требования, индивидуализировать действия и бездействие субъектов государственного права; здесь дается лишь оценка неправомерности их поведения в целом. Отсюда несколько узким является определение объективной стороны только как деяния: ведь невозможно точно перечислить все противоправные действия (бездействие) председателя постоянной комиссии, который не смог должным образом наладить работу этой комиссии. Только взятое в целом недолжное поведение данного субъекта государственного права позволяет ставить вопрос об его ответственности».¹² Следует признать, что определение объективной стороны конституционного правонарушения в некоторых случаях (применительно, например, к основаниям ответственности органов исполнительной власти) представляет определенную сложность. Однако нельзя сказать, что это невозможно. Так, основанием отставки Правительства РФ могут быть отклонение Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета, низкие показатели экономического развития страны, принятие актов, противоречащих федеральным законам (это противоречие должно быть установлено судом) и т.д. Но для дальнейшего совершенствования конституционно-правовой ответственности необходимо четкое законодательное закрепление конкретных обязанностей органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц данных органов, а также мер ответственности за неисполнение конкретных обязанностей.  
     Также можно отнести к объективной стороне конституционного деликта факт принятия правовых актов, которые противоречат или не соответствуют Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов Федерации, иным нормативно-правовым актам. Однако если проанализировать нормы Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г. (с изм. и доп.)  или Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», то станет очевидно, что основанием конституционно-правовой ответственности выступает не принятие органом или должностным лицом неконституционного (незаконного) акта, а неисполнение решения суда об отмене такого акта в течение установленного срока. До тех пор, пока, в силу решения суда, у органа или должностного лица не возникло обязанности отменить акт, не может ставиться вопрос о конституционно-правовой ответственности.  

 Неисполнение решений суда является важнейшим (и наиболее распространенным) основанием конституционно-правовой ответственности, хотя появилось оно в законодательстве сравнительно недавно. Долгое время не существовало ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение решений Конституционного Суда РФ, хотя эта проблема неоднократно поднималась учеными.¹³ Федеральный конституционный закон от 15 декабря 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде РФ”», призванный урегулировать данный законодательный пробел, также не разрешил всех проблем. Так, установив обязанность Правительства РФ внести в Государственную Думу вместо признанного Судом неконституционным проект нового закона не позднее трех месяцев со дня опубликования решения Конституционного Суда, закон не установил ответственности Правительства за неисполнение этой обязанности.  
     Необходимым элементом субъективной стороны конституционного деликта является наличие вины – психического отношения субъекта к совершенному деянию, выражающегося в форме умысла либо неосторожности. Факультативными признаками субъективной стороны могут быть мотив и цель. Так, создание и деятельность политических партий становится конституционно-правовым деликтом лишь при условии, если они преследуют запрещенные цели, перечисленные в ч. 5 ст. 13 Конституции РФ.

     Умысел характеризуется тем, что лицо, совершившее конституционно-правовой деликт, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало наступление этих последствий.  
     Неосторожность имеет место в том случае, если лицо, совершившее конституционно-правовой деликт, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия либо бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.  
     Обязательным условием применения мер конституционно-правовой ответственности является наличие вины субъекта ответственности. Нельзя согласиться с С.А Авакьяном, полагающим, что конституционно-правовая ответственность может наступать и без вины. В качестве примера он приводит роспуск Государственной Думы в случае троекратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства РФ.¹⁴ Представляется, что в данном случае конституционно-правовая ответственность вообще не имеет места, поскольку Государственная Дума не совершает никаких противоправных действий