Управление государственным долгом

· Во-вторых, правильная долговая политика может в значительной степени  сократить потери от отсутствия доверия. При этом даже небольшие отклонения от оптимума могут приводить к  существенным потерям благосостояния. Соответственно чем больше недоверие, тем выше цена ошибки и тем больший  груз ответственности ложится на правительство при формировании текущей долговой политики.

· В-третьих, в большинстве случаев  политика управления долгами оказывается  более гибкой по сравнению с выбором  налогов или инфляции, причем не только с точки зрения инертности - в отличие от изменения налогового законодательства или радикального пересмотра инфляционных ориентиров пересмотр  текущей долговой политики гораздо  проще осуществить чисто технически. Воздействие структуры долга  на процессы в реальном секторе значительно ограничено по сравнению с налоговыми условиями или инфляцией. Основной канал влияния - уровень доходности государственных бумаг как показатель безрисковой доходности - может определяться на многих долговых инструментах государства при этом собственно набор инструментов долговой политики может меняться достаточно существенно.

Оптимальная структура долга будет  полностью определяться предположениями  относительно характера неопределенности и степени доверия экономических  агентов к политике властей. Так, в условиях полной определенности долговая политика будет полностью независима по отношению к функции социальных потерь. Иными словами, структура  долга может быть абсолютно произвольной в рамках бюджетных ограничений, важен лишь общий объем долговых обязательств. Доверие оказывается  столь важным элементом, что и  в случае неопределенности в процентных ставках долговая политика не будет  иметь четко выраженную структуру, в отличие от случая неопределенности относительно государственных расходов, когда доминировать должны номинальные  длинные долги. С ростом недоверия  к политике властей использование  длинных номинальных инструментов сокращается, а на первый план выходят  индексированные обязательства, позволяющие  решать проблему недостатка доверия. Более  того, при наличии даже небольшого номинального долга правительство  будет вынуждено сокращать его  объем даже ценой увеличения налогового бремени. Помимо этого, недостаток доверия  ведет к тому, что правительство  заметно ограничивается в возможности  рефинансирования долга в будущем, поэтому долговая стратегия будет  заключаться, с одной стороны, практически  в полном отказе от использования  номинальных инструментов, а с  другой, в жестком следовании расписанию выпуска индексированных долгов в будущем. Цена ошибки в вопросе  рефинансирования в случае неопределенности может оказаться исключительно  высокой.

· В-четвертых, оптимальная долговая политика с целевым значением  долговой нагрузки на перспективу должна определяться таким образом, чтобы  сначала попытаться профинансировать государственные расходы исключительно  за счет заимствований, не прибегая к  налогам и инфляции, и только если этого будет недостаточно, дополнительно  использовать налоги и сеньораж для финансирования государственных расходов. Кроме того, недостаток доверия значительно сокращает право правительства на ошибку в выборе не только текущей структуры долга, но и долгосрочных целей долговой политики. Вместе с тем возросшая роль долговой нагрузки. По тем же причинам при отклонении долговой политики от оптимума возрастает эффективность фискальной политики в части достижения минимальной терминальной нагрузки при сохранении сложившегося уровня потерь. Таким образом, в случае неправильного структурирования долговых обязательств повышается роль (и, разумеется, ответственность) органа, отвечающего за установление терминального предела долговой нагрузки. В случае провала в работе властей, отвечающих за текущее управление государственным долгом, роль органов, отвечающих за стратегические ориентиры долговой политики (как правило, парламентов), в стабилизации ситуации возрастает.

· В-пятых, в случае неопределенности в ставках процента, хеджирующим  инструментом могут выступать практически  все долги, а не только номинальные, как при неопределенности в государственных  расходах. Чаще всего неопределенность в норме процента делает финансовую политику более гибкой, а, учитывая тот факт, что такой источник неопределенности присутствует всегда, в отличие от неопределенности в государственных  расходах, изучение вопросов долгового  управления именно в этом контексте  представляет несомненный интерес.

Управление государственным долгом должно осуществляться на научной основе. Это означает, что органы власти на основе научных данных о глобальных и региональных закономерностях  и тенденциях развития долговых отношений, учитывая национальные исторические особенности  функционирования государственного долга  и зная среднесрочные и отдаленные задачи социально-экономического развития страны, вырабатывают концепцию развития долговых отношений в целом, особенности  использования отдельных долговых инструментов, механизм функционирования государственного долга, позволяющий  максимально приблизиться к достижению поставленных целей. Это означает, что эффективное управление государственным долгом может быть реализовано только на основе адекватной соответствующему уровню развития страны долговой политики.

Долговая политика государства, следовательно, представляет собой научно обоснованную концепцию развития государственных  долговых отношений и отдельных  элементов государственного долга, а также систему мер государства  по их использованию в интересах  достижения поставленных задач социально-экономического развития страны.

Недостатки существующей системы управления госдолгом.

Одними из наиболее существенных недостатков  системы управления государственным  долгом в России является то, что  упомянутая система²⁶:

1. Недостаточно обеспечивает осуществление  централизованной и долгосрочной  политики в области управления  государственным долгом и государственных заимствований.

2. Не полностью обеспечивает  предупреждение возможных финансовых  и долговых кризисов, а также  принятие оперативных мер по  их преодолению.

3. Носит фрагментарный и в  ряде случаев противоречивый  характер. В действующей системе  управления долгом отсутствует четкое законодательное закрепление разделения компетенции между ветвями государственной власти в области управления государственным долгом.

В настоящее время законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы  управления государственным долгом, содержит ряд существенных противоречий. С одной стороны, в Бюджетном  кодексе Российской Федерации и федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" вопросы управления государственным долгом отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации. С другой стороны, законодательное утверждение программ внешних и внутренних заимствовании с чрезмерной детализацией источников привлечения конкретных кредитов и направлений использования привлеченных средств препятствует выполнению Правительством Российской Федерации функций по управлению государственными заимствованиями, как с точки зрения стоимости и сроков заимствований, так и по комбинированию источников этих заимствований с целью сокращения расходов на обслуживание долга.

Подводя итог по всей главе  можно сказать, что органы власти, опираясь на основу научных данных и региональных закономерностях и тенденциях развития долговых отношений, также учитывая национальные исторические особенности функционирования государственного долга и зная средне срочные и отдаленные задачи социально-экономического развития страны, должны вырабатывать концепцию развития долговых отношений в целом на длительное время, особенности использования отдельных долговых инструментов, механизм функционирования государственного долга, позволяющий максимально приблизиться к достижению поставленных целей.

Глава 2. Особенности  управления внешними долговыми обязательствами.

2.1. Структура внешнего государственного долга.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного Кодекса внешний долг – это обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

В объем государственного внешнего долга Российской Федерации  включаются²⁷:

• номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;
• объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией, и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации;
• объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.

Внешняя задолженность России имеет имеет неоднородную структуру и состоит из нескольких видов долга, поэтому, представляется необходимым представить структуру внешнего долга России по состоянию на 1 апреля 2012 года.

По своему происхождению государственный  внешний долг России делится на 2 части: долговые обязательства бывшего  СССР перед иностранными правительствами, банками и компаниями (относятся  все кредиты и займы, привлеченные нашей страной до 1 января 1992 года) и долговые обязательства собственно Российской Федерации. Однако с 1 января 2000 года в связи с изменением бюджетной  классификации в структуре государственного внешнего долга долговые обязательства  бывшего СССР не выделяются.²⁸     

  Нам же представляется необходимым рассмотреть структуру внешнего долга РФ с разделением его на долг бывшего СССР и собственно России.   

  В общем объеме долговых обязательств по кредитам, полученным от правительств иностранных государств, основной объем долга долгое время составляли обязательства перед странами-членами Парижского клуба кредиторов. К обязательствам Российской Федерации перед Парижским клубом кредиторов относилися задолженности по кредитам, предоставленным иностранными банками в рамках межправительственных соглашений под гарантии своих правительств или застрахованными правительственными страховыми организациями.       

  Парижский клуб является неофициальной  организацией крупнейших стран - кредиторов. Клуб был создан в конце 50-х годов с целью содействия урегулированию долговой проблемы бывших колоний, получивших независимость. Стандартная процедура предусматривает проведение много-сторонних переговоров с участием представителей страны - должника и стран - кредиторов. По результатам переговоров принимается решение об общих принципах реструктуризации задолженности. Далее происходит подписание двусторонних договоров с каждой из стран - кредиторов в соответствии с достигнутыми договоренностями.²⁹      

После долгих и трудных переговоров, в мае 2005 года в Париже было подписано  соглашение о досрочном погашении  российского долга перед Парижским  клубом, что составляет почти треть  от общего объема задолженности. В результате, к концу августа 2006 Россия осуществила досрочные выплаты 22,5 млрд. долларов по кредитам Парижского клуба.³⁰

В 2004—2008 годах, учитывая рост доходов  России от экспорта нефти, связанный  со стремительным ростом мировых  цен на это сырьё, государственный  долг стремительно сокращался.  

  По словам председателя Координационного  совета предпринимательских союзов России:"Этот факт выглядит  очень позитивно, поскольку показывает  способность России не только  обслуживать свои долги, но  и досрочно погашать их. Это подтверждает высокий инвестиционный рейтинг России". Он назвал успех на переговорах с кредиторами Парижского клуба "двойной победой Минфина", т.к. это уменьшает расходы по обслуживанию долга, что дает экономию для бюджета. Платежи произведены из средств Стабилизационного фонда РФ.³¹       

 Следующая составляющая долга, унаследованная от СССР - задолженность Лондонскому клубу кредиторов, объединяющему  около 1000 крупных зарубежных коммерческих банков. В отличие от Парижского клуба кредиторов Лондонский клуб занимается вопросами задолженности перед частными коммерческими банками, кредиты которых не находятся под защитой гарантии или страхования. Обязательства России перед этим клубом составляют межбанковские кредиты, предоставленные Внешэкономбанку в советское время, а также векселя, использовавшиеся во внешнеторговых расчетах и изначально предназначавшиеся для операций а-форфэ (покупка без права оборота). Именно на данном рынке производились достаточно активные спекулятивные операции. Они заключались в скупке российскими коммерческими банками задолженности по сниженным ценам и последующему резкому сбросу долгов.