Управление государственным долгом

Было бы ошибкой не использовать в дальнейшем при реализации активной долговой политики такие факторы, как  политическое или военное сотрудничество, политическая поддержка тех или  иных акций кредиторов. Возможные  уступки по реализации долга должны быть компенсированы реальными экономическими приобретениями в других областях.

Обеспечение прозрачности сделок по урегулированию задолженности. Имеющаяся система отчетности о государственном долге отличается высокой степенью закрытости, прежде всего для участников финансовых рынков – потенциальных инвесторов с точки зрения объема доступной для них информации о наиболее важных аспектах политики и операций по управлению долгом. Между тем, прозрачность режима принятия решений, четкость правил и процедур осуществления операций по управлению государственным долгом способствуют укреплению доверия кредиторов и инвесторов к долговым обязательствам государства. Это, в свою очередь, повышает эффективность проводимых операций по управлению государственными долговыми обязательствами и в долгосрочной перспективе может привести к снижению стоимости обслуживания государственного долга. В течение 2003–2006 годов значительно повышена степень раскрытия информации об операциях Министерства финансов России на внутреннем рынке государственных ценных бумаг, государственном внутреннем долге, выраженном в государственных ценных бумагах и нормативной базе, регулирующей осуществление внутренних заимствований. Все данные размещены на официальном сайте Министерства финансов в сети Интернет.

В данной связи в Бюджетный  кодекс целесообразно внести поправки, обязывающие Министерство финансов регулярно публиковать основную информацию о состоянии государственного долга Российской Федерации.

Должны быть разработаны  законодательные поправки в Бюджетный  кодекс, ограничивающие применение непрозрачных схем по зачету налогов и других недоимок платежеспособным корпоративным  структурам за погашение внешнего долга  или наращивание зарубежных активов (выкуп долга, экспортные поставки в  счет погашения долга или в  счет государственного кредитования). Размеры такого кредитования не учитываются  официально утверждаемыми в законе о федеральном бюджете параметрами  государственного кредитования стран  дальнего и ближнего зарубежья. Все  это ослабляет складывающийся в  последнее время механизм управления кредитной политикой, снижает роль Программы предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам.

Осуществление институциональных  преобразований системы управления внешним долгом. Эту проблему нельзя решить, создав независимое агентство по управлению государственным долгом. Объединение сложных и многогранных задач управления госдолгом в единый комплекс требует серьезного усиления взаимодействия всех институтов, связанных с этими вопросами: Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ), Внешэкономбанка (ВЭБ), Банка России, Федерального Собрания, Счетной палаты. Необходимо также восстановить деятельность правительственной Комиссии по управлению внешним долгом и зарубежными активами, которая в последние годы практически не работала, фактически передав свои полномочия Министерству финансов России.

Исходя из описанного выше, очевидна необходимость применения разнообразных способов управления государственным долгом, использования  различных долговых инструментов и  проведения операций с ними в целях  решения поставленных задач и  достижения целей управления. Кроме  того, необходимо разработать метод  оценки эффективности управленческих решений по долговым вопросам.

 В основу управления государственным долгом положены следующие принципы¹⁹:

- безусловность - обеспечение  точного и своевременного выполнения  обязательств государства перед  инвесторами и кредиторами без  выставления дополнительных условий; 

- единство учета - учет  в процессе управления государственным  долгом всех видов ценных бумаг,  эмитированных федеральными органами  власти, органами власти субъектов  федерации и органами местного  самоуправления; 

- единство долговой политики - обеспечение единого подхода  в политике управления государственным  долгом со стороны федерального  центра по отношению к субъектам  федерации и муниципальным образованиям; 

- согласованность - обеспечение  максимально возможной гармонизации  интересов кредиторов и государства-заемщика; 

- снижение рисков, выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и риски инвестора; 

- оптимальность - создание  такой структуры государственных  займов, чтобы выполнение обязательств  по ним было сопряжено с  минимальным риском, а также оказывало  наименьшее отрицательное влияние  на экономику страны; 

- гласность - предоставление  достоверной, своевременной и  полной информации о параметрах  займов всем заинтересованным  в ней пользователям. 

Управление государственным  долгом, как и всякое управление, имеет четыре составляющие: прогнозирование, планирование, анализ и контроль. Однако эти функции управления могут  быть конкретизированы применительно  к государственному долгу. Понятие  управления государственным долгом может рассматриваться в широком  и узком смысле. 

Управление государственным долгом в широком смысле предполагает: 

- формирование политики  в отношении государственного  долга; 

- определение основных  показателей и предельных значений  государственной задолженности; 

- определение основных  направлений воздействия на микро-  и макроэкономические показатели; 

- определение приоритетных  направлений использования привлеченных  ресурсов и т.д.²⁰

Политика в отношении  государственного долга и его  верхний предел определяются законодательными органами власти, а оперативное управление им осуществляет исполнительная власть.

Управление государственным  долгом осуществляется посредством  следующих методов²¹: 

- рефинансирование - погашение  части государственного долга  за вновь привлеченных средств; 

- конверсия - изменение  доходности займа; 

- консолидация - превращение  части имеющейся задолженности  в новую с более длительным сроком погашения. Чаще всего использование этого приема связано с желанием государства устранить опасность, которая может грозить денежно-кредитной системе в случае массовых требований по погашению задолженности; 

- новация - соглашения между государством-заемщиком и кредиторами по замене обстоятельств в рамках одного и того же кредитного договора; 

- унификация - решение государства  об объединении нескольких ранее выпущенных займов; 

- отсрочка - консолидация  при одновременном отказе государства  от выплаты дохода по займам; 

- дефолт - отказ государства  от уплаты государственного долга. 

               Из этого параграфа можем сделать выводы, что основными целями являются сохранение объема на экономически безопасном уровне и минимизация стоимости облуживания государственного долга России, также необходимо активнее отстаивать свои интересы в сложившейся мировой системе управления кредитно-долговыми отношениями, чтобы не зависеть в полной мере от международных финансовых организаций и международных клубов кредиторов.

3. Характеристика системы управления долгом.

Традиционно проблему оптимального управления государственным долгом рассматривают  главным образом в рамках двух типов моделей: равновесной модели динамического налогообложения, предусматривающей  максимизацию функции благосостояния репрезентативного потребителя  и модели с непосредственной минимизацией функции социальных потерь. Помимо этих двух групп функций, используемых в теоретических исследованиях, с практической точки зрения вид  целевой функции органа, отвечающего  за управление долгом, можно разделить  на два типа: минимизация бюджетного риска по возможности с минимальной  стоимостью обслуживания долга и  минимизация стоимости обслуживания. Для начала рассмотрим ключевые теоретические  модели в рамках первой подклассификации.

В принципе общий вид функции  социальных потерь определяется решением задачи репрезентативного потребителя: искажающее влияние пропорциональных налогов или инфляции в большинстве работ отражается в виде квадратичной зависимости потерь от уровня налогов или инфляции. В ряде случаев предполагается, что потери, например от инфляции, возникают только из-за отклонений фактического уровня от некоторого целевого или ожидаемого, поэтому в соответствующей функции планера минимизируется квадрат не абсолютного уровня инфляции или налогов, а именно таких отклонений.²²

С практической точки зрения целевая  функция управления долгом, как правило, определяется как «минимизация бюджетного риска в сочетании с низкой стоимостью обслуживания долга». Причем тот факт, что на первом месте  стоит именно минимизация риска, не случаен. Мировой теоретический  и практический опыт в области  эффективного управления государственными обязательствами показал, что политика минимизации бюджетного риска, включающего  не только традиционный риск рефинансирования, но и риски, вызванные макроэкономическими  шоками, например выпуска или государственных  расходов, в чистом виде является главенствующей по сравнению с чистой стратегией минимизации издержек. Более того, в том случае, если ожидаемые доходности государственных бумаг отражают исключительно риск-доходность, правительство  должно заботиться только о минимизации  риска. Чистая стратегия минимизации  издержек обслуживания долга может  учитываться лишь в том случае, когда премия за риск определяется несовершенством рынков, асимметрией  информации, устойчивыми ошибками в  ожиданиях инвесторов или отсутствием  доверия к проводимой государством политике.

В условиях эффективных и полных рынков, когда правительство может  свободно использовать различные условные требования, описанные выше стратегии - это абсолютно разные стратегии. Так, если целью органа, отвечающего  за управление государственным долгом, является минимизация ожидаемых издержек по обслуживанию государственного долга, оптимальная стратегия будет заключаться в выпуске обязательств с низким уровнем риска для инвесторов, то есть требований, выплачивающих высокий доход в состояниях с низкими доходами от капитала и труда, и низкий в противоположной ситуации. Между тем, если правительство преследует цель минимизации бюджетного риска, оно будет заинтересовано в выпуске обязательств, выплачивающих низкий доход в состояниях низких доходов и высоких расходов бюджета, и наоборот.

Учитывая тесную положительную  корреляцию между валовым выпуском в экономике и доходом экономических  агентов, в этой ситуации существует очевидный конфликт между оптимальной  стратегией с точки зрения минимизации  издержек обслуживания и минимизации  риска.²³ Фактически речь идет о перераспределении макроэкономических рисков и предоставлении своего рода страховки в первом случае инвесторам, а во втором - государству и налогоплательщикам в целом. Очевидно, вторая цель более предпочтительна, по крайней мере, в силу того, что налоговая система предусматривает принудительное изъятие средств, а инвестиции являются сугубо добровольными.

Теория предлагает учитывать издержки в том случае, когда основанная на этом принципе стратегия не приводит к значительному перераспределению  макроэкономических рисков. Это в  первую очередь относится к случаю несовершенства рисков и асимметрии информации: издержки обслуживания могут  быть снижены посредством повышения  прозрачности и предсказуемости  долговой политики, ликвидности и  эффективности вторичных рынков. При этом следует иметь в виду, что политика регулярного размещения долговых инструментов также подвержена риску того, что параметры бумаг  будут смещаться в сторону  предпочтения отдельных категорий  инвесторов. Вместо того, чтобы выпускать необходимые с точки зрения макроэкономических рисков бумаги, правительство будет испытывать соблазн эмиссии тех инструментов, спрос на которые в данный момент высок и, следовательно, требуемая доходность относительно низка (в какой-то степени в эту ловушку попало и Правительство России в середине 1990-х годов, когда политика наращивания короткого долга заменила политику высокой инфляции).²⁴

Использование устойчивых ошибок ожиданий инвесторов в целях минимизации  издержек заимствования, за счет лучшей информированности государственных  органов, ответственных за управление долгом, оптимально лишь в краткосрочном  периоде. Рано или поздно действия правительства  на рынке государственного долга  начнут восприниматься рынком как сигнал о наличии определенной внутренней информации. В связи с этим, с  одной стороны, выигрыш от проведения такой политики будет снижаться, а с другой - будет расти риск неправильной интерпретации действий правительства в том случае, когда  выпуск конкретного инструмента  продиктован целями, отличными от желания «переиграть» рынок.

Наконец учет издержек обслуживания долга становится исключительно  важным в условиях, когда существуют проблемы доверия к политике правительства. В условиях, когда правительству  не доверяют и ждут «подвоха», инвесторы, очевидно, требуют повышенную премию за риск, что отражается на стоимости  обслуживания. Как будет показано впоследствии, при определенных условиях рост издержек оказывается столь  большим, что правительству приходится жертвовать более высоким бюджетным  риском с тем, чтобы добиться более  высокого доверия со стороны инвесторов.

Можно выделить следующие основные параметры, оказывающие влияние  на выбор стратегии управления государственным  долгом.²⁵

· Во-первых, ключевое значение в управлении государственным долгом имеет доверие  к политике властей. Если такое доверие  есть, гораздо шире оказывается набор  возможных комбинаций долга, существенно  повышается гибкость долговой политики, цена ошибки при неправильном структурировании долга близка к нулю. С ростом недоверия спектр возможных комбинаций долга сужается, а цена заметно  возрастает.