Приоритетные направления расходов бюджетов и обеспечение их результативности

Внедрение программно-целевого принципа организации  деятельности

органов исполнительной власти требует изменения формата  составления и

утверждения бюджетов и, соответственно, корректировки бюджетной классификации.

В соответствии с принципами разграничения полномочий по регулированию бюджетных правоотношений решение этих вопросов будет

осуществляться  каждым публично-правовым образованием самостоятельно. При этом, поскольку Бюджетным кодексом Российской Федерации установлены общие требования к организации бюджетного процесса, планируется внесение поправок, позволяющих публично-правовым образованиям определять целесообразность, степень подготовленности, порядок и сроки перехода от традиционного (по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов, условно – функциональной классификации расходов) к программному (по долгосрочным и ведомственным целевым программам) формату составления и утверждения бюджета.

В отношении  федерального бюджета Программа исходит из необходимости, возможности и целесообразности перехода, начиная с 2012

года, к программному бюджету.

Соответствующие поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации предлагается принять в первом полугодии 2010 года с тем, чтобы иметь возможность провести необходимую подготовительную работу по разработке и экспертизе проектов долгосрочных и ведомственных целевых программ, проектов актов Правительства Российской Федерации и ведомств, методических материалов, их практической апробации, адаптации классификации расходов,программных продуктов и т.д.

В частности, уже в текущем году проект федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов будет представлен в соответствии с уточненной функциональной классификацией расходов, а в составе материалов, представляемых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете, будет представлена аналитическая группировка бюджетных ассигнований по долгосрочным и ведомственным целевым программам.

Начиная с 2012 года предлагается утверждать бюджетные ассигнования федерального бюджета в разрезе ВЦП (уникальных целевых статей расходов), сгруппированных по ДЦП.

Таким образом, федеральный бюджет на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов должен стать первым федеральным бюджетом,

составленным, утвержденным и исполненным в программном формате.

При этом предполагается, что в течение  ближайших 2-3 бюджетных

циклов будут  действовать переходные положения, позволяющие формировать программную структуру расходов федерального бюджета в соответствии с основными положениями (концепциями) долгосрочных и ведомственных целевых программ с поэтапным расширением числа программ, утвержденных в установленном Правительством Российской Федерации порядке.

Основные  положения (концепции) и утвержденные долгосрочные и ведомственные целевые программы, а также, в дальнейшем, отчеты об их реализации, будут предоставляться в Государственную Думу в составе сопроводительных материалов к проекту федерального закона о федеральном

бюджете (с исключением из состава разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований).

Программная структура с самого начала должна охватывать большую

часть расходов федерального бюджета, поскольку программная и функциональная (традиционная) классификация основаны на разных принципах.

В то же время будет обеспечена их увязка и возможность получения

информации  о бюджетных ассигнований в различных разрезах.

Одновременно  с утверждением федеральным законом  о федеральном бюджете приложения с распределением бюджетных ассигнований по долгосрочным и входящим в их состав ведомственным целевым программам, в составе пояснительной записки планируется представлять аналитическое

приложение  с традиционным (функциональным) распределением расходов.

При этом следует особо отметить необходимость  внесения, начиная уже с 2011 года, ряда изменений и в разделы и подразделы классификации расходов бюджетов, позволяющих повысить прозрачность бюджетов и облегчить в дальнейшем увязку между программным и функциональным разрезом расходов.

Во-первых, в целях учета всех бюджетных ассигнований, направленных на реализацию политики в определенной отрасли (сфере) предлагается отражать целевые межбюджетные трансферты (субсидии и субвенции), а также дотации государственным внебюджетным фондам в соответствующих функциональных разделах бюджетной классификации, оставив в разделе 11 (межбюджетные трансферты) только дотации субъектам Российской Федерации.

Во-вторых, с целью более четкого выделения процентных и непроцентных расходов и повышения прозрачности раздела «Общегосударственные расходы» предлагается выделить из указанного раздела в самостоятельный раздел «Обслуживание государственного и муниципального долга».

Кроме того, существенной новацией может стать  изменение, начиная с

2011 года, содержания 4-го уровня функциональной классификации  – видов

расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и «объектных» категорий, то в рамках предлагаемого подхода виды и подвиды расходов должны стать едиными

категориями, отражающими определенные статьей 69 Бюджетного кодекса

Российской  Федерации виды бюджетных ассигнований (финансовое обеспечение оказания государственных, муниципальных услуг, социальные выплаты населению, бюджетные инвестиции, субсидии юридическим и физическим лицам, производителям товаров, работ и услуг, межбюджетные

трансферты, перечисления субъектам международного права и т.п.).

Предлагаемые  изменения повлекут за собой корректировку отдельных позиций классификации операций сектора государственного управления.

В перспективе  перечень видов расходов бюджетов предполагается утверждать Бюджетным кодексом, однако, в переходный период его формирования планируется предоставить соответствующие полномочия Минфину России (как это имеет место в настоящее время в отношении подстатей классификации операций сектора государственного управления).

В целом, начиная с формирования федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, предлагается вернуться к принципу

утверждения бюджетных ассигнований (в дальнейшем – в разрезе долгосрочных и ведомственных целевых программ) на 3 года.

В то же время планируемый переход к программному формату федерального бюджета требует более детальной проработки этого вопроса.

Во-первых, для многих бюджетных ассигнований (социальные пособия, частично – межбюджетные субсидии и субвенции, субсидии юридическим лицам) отсутствует необходимость утверждения на 3 года, поскольку для их исполнения не требуется подготовка и заключение контрактов.

Во-вторых, утверждение бюджетных ассигнований на реализацию ВЦП в режиме «скользящей трехлетки» (корректировка утвержденных в предыдущем бюджетном цикле ассигнований первых 2-х лет и добавление к ним проектировок 3-го года) ограничивает возможности по оптимизации структуры расходов, изменения состава и (или) содержания ДЦП.

Для решения  этих проблем предлагается предусмотреть  в Бюджетном

кодексе возможность определения различных и (или) меняющихся в зависимости от бюджетного цикла горизонтов законодательного утверждения бюджетных ассигнований. Это позволит иметь в составе одного бюджета бюджетные ассигнования, утвержденные на 3 года (контрактные обязательства или обязательства, обусловленные реализацией тех или иных проектов в установленные сроки) или 1 год (все остальные обязательства).

В рамках государственных программ, долгосрочных государственных

контрактов  такой подход обеспечил бы баланс между предсказуемостью бюджетных ассигнований и необходимости их адаптации к возможным корректировкам, в рамках политических циклов, целей государственной политики и способов их достижения (системы ДЦП).

Кроме того, потребует решения вопрос о ведомственной структуре

расходов  федерального бюджета.

Представляется, что при внедрении программного формата бюджета

необходимость в ее утверждении федеральным законом о федеральном бюджете будет снижаться, поскольку строки бюджета (целевые статьи расходов), отражающие бюджетные ассигнования по конкретным ВЦП, будут иметь четкую и однозначную привязку к соответствующим федеральным органами исполнительной власти.

Кроме того, по мере развития программно-целевого принципа организации будет возрастать необходимость расширения полномочий и

ответственности федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за реализацию соответствующих программ, уточнения структуры и полномочий федеральных органов исполнительной власти и т.д.

В этих условиях утверждение ведомственной структуры расходов федеральным законом о федеральном бюджете будет усложнять исполнение федерального бюджета и, соответственно, реализацию долгосрочных и ведомственных целевых программ.

Исходя  из этого, при подготовке поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации предлагается рассмотреть в качестве одного из возможных вариантов утверждение федеральным законом о федеральном

бюджете бюджетных ассигнований суммарно по федеральным органам исполнительной власти (Правительству Российской Федерации) на руководство и управление в сфере установленных функций (обеспечение деятельности этих органов). Бюджетные ассигнования на обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, включая полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратов, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, системы федеральных судов общей юрисдикции, включая Верховный Суд Российской Федерации, системы федеральных арбитражных судов, включая Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, органов прокуратуры, включая Генеральную прокуратуру Российской Федерации и Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации, могли бы по-прежнему утверждаться законом отдельно.

В этом случае ведомственная структура расходов федерального бюджета (с распределением бюджетных ассигнований по федеральным органам исполнительной власти - главным распорядителям средств федерального бюджета) могла бы утверждаться Правительством Российской Федерации с наделением Минфина России полномочиями по формированию и ведению, как это имеет место в настоящее время, сводной бюджетной росписи федерального бюджета.

Вне зависимости  от варианта утверждения ведомственной  структуры

расходов  укрупнение структуры расходов позволит существенно сократить

количество  оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись и одновременно расширить полномочия главных распорядителей средств федерального бюджета в формировании и ведении собственных бюджетных росписей.

Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестр расходных обязательств, федеральная адресная инвестиционная программа, обоснования бюджетных ассигнований.

С введением  новой бюджетной классификации  не должна быть утеряна

преемственность, объем информации не должен быть сокращен, а, напротив,

содержательно расширен и систематизирован.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список использованной литературы

 

1. Бюджетный Кодекс РФ. – №145-ФЗ от 31.07.1998. с доп. и  изм. -  Консультант Плюс.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. – М.: Финансы и статистика, 2002. – 240с.
3. Бюджетная система России: учебник для ВУЗов/Под ред. Г.Б. Поляка, 2-е изд. доп. перераб. – М.:ИНФРА-М, 2007 – 50 с.
4. Бюджетная система России / Под ред. Г.Б. Поляка. – М.: Юнити – Дана, 2002. – 550с.
5. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике на очередной год и среднесрочную перспективу»- www.minfin.ru
6. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / под ред. О.В. Врублевская и др. – М.: Юрайт, 2003.
7. Вахрин П. И., Нешитой А. С. Финансы. – М.: Изд. центр «Маркетинг», 2002. -502 с.
8. Государственные и муниципальные финансы: учебник /Под ред. С.И. Лушина В.А. Слепова – М.: Экономист, 2006.-763 с.
9. Динамика доходов и расходов федерального бюджета России за 2001-2003 гг.: экономический обзор // Экономист. – 2002 - №11. – С. 33-37.
10. Иванова О.Б., Романова Т.Ф., Костюченко В.Ф., Рукина С.Н., Богославцева Л.В. Стратегические территориальные финансовые, ориентированные на результат: Монография, РГЭУ «РИНХ» -Ростов-на-Дону, 2005.
11. Павлова М.И. Источники финансирования бюджетного дефицита // Экономист.- 2004. - №1. – С. 20-24.
12. Положение о  федеральном казначействе. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 01.142.2004 №703 -  www.minfin.ru
13. Романова Т.Ф., Иванова О.Б., Рукина С.Н., Богославцева Л.В., Емельяненко А.А. Бюджетная политика региона: социальный аспект: Монография/ РГЭУ – Ростов-на-Дону, 2001.
14. Романова Т.Ф., Богославцева Л.В. Расходы бюджета на содержание уцчреждений социально-культурной сферы: Монография РГЭУ – Ростов-на-Дону, 2000.
15. Трофимов А.А. О государственных внебюджетных фондах // Финансы. – 2004. - №10. – С.20-22.
16. Управление финансами территорий, ориентированное на результат: научное издание /Под ред. К.И. Таксира. – М.:Финансы, 2006.
17. Федеральный закон  «О федеральном бюджете РФ на текущий год» - Консультант Плюс.