Правовые основы бюджетного кредитования

     Таким образом, в соответствии с действующим  законодательством порядок привлечения  к ответственности за нарушения  обязательств заемщика по бюджетному кредиту фактически приравнен к порядку взыскания недоимки и пеней по налогам и сборам, применяемому налоговыми органами. Подтверждением такого подхода, по мнению М.В.Карасевой⁸, является также норма пункта 11 статьи 76 БК РФ17.  

     Вместе  с тем, применение бесспорного порядка взыскания задолженности по налогам и сборам является следствием того, что налоговые правоотношения основаны на властном подчинении одной стороны другой.  

     Как указано в постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 года № 20-П по делу «О проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции», с публично-правовым характером налога и государственной казны и фискальным суверенитетом государства связаны законодательная форма учреждения налога, обязательность и принудительность его изъятия, односторонний характер налоговых обязательств. Вследствие этого спор по поводу невыполнения налогового обязательства находится в рамках публичного (в данном случае налогового), а не частного права.

     Исходя  из указанных особенностей налоговых  правоотношений и при условии  гарантированности права налогоплательщика  на судебное обжалование незаконных действий налоговых органов и  допускается бесспорный порядок взыскания недоимки и пени по налогам и сборам.

     Однако  правоотношения, возникающие при  заключении договора бюджетного кредита, не основаны на властном подчинении одной  стороны другой.

     Публично-правовые образования в процессе кредитования осуществляют финансовую поддержку юридических лиц, ведущих предпринимательскую деятельность в наиболее важных для государства отраслях экономики. Стороны соответствующих правоотношений самостоятельны в принятии решений о том, вступать в эти правоотношения или нет, о согласовании условий договоров и так далее.

     Согласно  статье 125 Гражданского кодекса РФ, в гражданских правоотношениях от имени публично-правовых образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности, выступать в суде соответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления (по специальному поручению могут выступать и юридические лица, а также граждане).

     В соответствии с абзацем 2 статьи 165 Бюджетного кодекса РФ в договорах с заемщиком о предоставлении бюджетного кредита Российскую Федерацию представляет Минфин РФ. В то же время, Минфин РФ как орган государственного управления наделен рядом властных полномочий.

     Но, если при участии в правоотношениях  по сметно-бюджетному финансированию, по межбюджетным расчетам, по составлению проектов бюджетов и во многих иных публичных правоотношениях наделение Минфина РФ властными полномочиями вполне обоснованно и необходимо, то реализация таких полномочий в гражданских правоотношениях невозможна.

     Правоотношения по бюджетному кредиту являются гражданскими правоотношениями с участием публично-правового образования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования.

     Согласно  пункту 1 статьи 124 Гражданского кодекса РФ, данные субъекты гражданских правоотношений выступают в них на равных началах с иными их участниками – гражданами и юридическими лицами.

     В силу пункта 2 статьи 124 Гражданского кодекса РФ, к отношениям с участием публично-правовых образований в отступление от общего порядка, установленного для юридических лиц, могут применяться специальные правовые нормы. Но при этом общий принцип участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях на равных началах со всеми иными их участниками должен быть незыблем. Это следует и из пункта 3 статьи 8 Конституции Российской Федерации, согласно которой в Российской Федерации равным образом признаются и защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

     Так как правоотношения по бюджетному кредиту, в отличие от налоговых правоотношений, носят не публичный, а частноправовой характер, то все положения правового института бюджетного кредита должны полностью соответствовать данной конституционной норме. Если принцип равенства субъектов правоотношений в каких-то случаях не соблюдается, то такие правоотношения с участием публично-правового образования не являются гражданскими, а становятся властными, поскольку публично-правовое образование при отсутствии равенства всегда реализует свои властные функции.

     По  нашему мнению, бесспорный внесудебный  порядок обращения взыскания  на имущество заемщика бюджетного кредита, нарушившего свои обязательства, противоречит указанному принципу. Стороны гражданских  правоотношений должны находиться в  равном положении и по объему прав и обязанностей, и по возможностям их осуществления и исполнения, и по способам их защиты. А внесудебный порядок защиты прав публично-правового образования как займодавца по гражданско-правовому договору бюджетного кредита ставит его в привилегированное положение по отношению к заемщику кредита. Тем самым нарушается равенство сторон правоотношения, и данные правоотношения уже основываются на властном подчинении одной стороны другой.

     Реальная действительность требует не только преодоления проблем, связанных с несоответствием правовых институтов бюджетного законодательства законодательству гражданскому, но также и решения задачи дополнительной защиты бюджетных средств от их недобросовестных получателей.

     Обстановка  выделения значительных бюджетных средств, широкие полномочия должностных лиц по распределению кредитов, бесконтрольность за их целевым использованием и возвратом кредитных сумм – все это порождает многочисленные нарушения, которые нередко перерастают в корыстные преступления.

     Так, из выданных в 2004 году Ненецкому автономному округу 91,2 млрд. рублей бюджетных средств для закупки продукции и завоза ее в районы Крайнего Севера 34,9 млрд рублей (38%) истрачены не по целевому назначению. Нецелевое использование бюджетных средств, выделенных в 2005 году Сахалину, составило 20%, Республике Алтай – 62,8%.

     С учетом указанных обстоятельств  большое значение приобретает фактор оперативности предпринимаемых  мер, направленных на защиту казны публично-правовых образований от незаконных действий получателей кредитов.

     С целью решения обозначенной проблемы целесообразно было бы придать правовым нормам о бесспорном списании бюджетных  средств (суммы полученных средств  и процентов за пользование ими) содержание, соответствующее их буквальному  толкованию. То есть, сохранить за финансовыми органами право на списание средств со счетов получателя бюджетного кредита.

     В силу статьи 854 Гражданского кодекса РФ, в случаях, установленных законом, допускается списание находящихся на счете денежных средств без распоряжения клиента банка. Поэтому данный установленный в Бюджетном кодексе РФ порядок бесспорного списания средств со счетов полностью соответствует гражданскому законодательству.

     Пеня, применяемая в рассматриваемых  нормах Бюджетного кодекса РФ в виде формы ответственности за нарушения бюджетного законодательства, является разновидностью гражданско-правовой неустойки (статьи 330–333 ГК РФ). Такой вывод следует из всех изложенных доводов, а также подтверждается судебной практикой (выше приводились примеры применения судами нормы статьи 333 ГК РФ к отношениям по уплате пени за просрочку возврата бюджетного кредита).

     Поэтому взыскание пени в бесспорном порядке, то есть внесудебное обращение взыскания  по соответствующим требованиям  на имущество должника в порядке исполнительного производства, противоречит гражданскому законодательству. В связи с чем правовые нормы статей 284, 2841, 290, 291 Бюджетного кодекса РФ необходимо изменить.

     По  аналогии с требованиями о взыскании  сумм основного долга бюджетного кредита и процентов за пользование им, целесообразно предоставить финансовым органам право только на бесспорное списание сумм начисленной пени со счетов получателей бюджетных кредитов. 
 
 
 
 
 
 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

     Решение многочисленных социально-экономических  задач развития государства и общества невозможно без использования финансовых средств публично-правовых образований. Использование этих финансовых средств производится в виде разнообразных форм их расходования. Одной из таких форм является предоставление бюджетных средств на условиях возвратности и платности.

     Бюджетная система Российской Федерации строится на принципах федерализма и состоит из трех уровней: федерального, субъектового и местного. Совокупность этих трех уровней представляет собой консолидированный бюджет.

     Бюджетное кредитование – это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств: 1) юридическим лицам; 2) другому бюджету на возвратной и безвозмездной основе. В соответствии с российским бюджетным законодательством бюджетный кредит юридическому лицу, не являющемуся государственным или унитарным предприятием, предоставляется на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, только при условии представления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита. При этом способами обеспечения бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в т.ч. в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100 процентов предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательства должно иметь высокую степень ликвидности. Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом. Уполномоченные органы имеют право на проверку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита, а также проводят проверку целевого использования бюджетного кредита. При неспособности заемщика обеспечить исполнение обязательств бюджетный кредит не предоставляется. Возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет. Государственным или муниципальным унитарным предприятиям бюджетные кредиты (процентные и беспроцентные) предоставляются на условиях и в пределах лимитов, предусмотренных соответствующими бюджетами.

     Цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, конкретные условия и порядок их предоставления, а также лимиты предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, устанавливаются при утверждении соответствующего бюджета на очередной финансовый год. Органы, исполняющие бюджет, ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по их получателям. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

СПИСОК  ЛИТЕРАТУРЫ

     1. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г № 145-ФЗ (принят ГД ФС  РФ 17.07.1998) (ред. от 24.07.2008).

     2. Гражданский кодекс РФ (часть  первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) (ред. от 14.07.2008, с изм. от 24.07.2008).

     3. Гражданский кодекс РФ (часть  вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (принят ГД  ФС РФ 22.12.1995) (ред. от 14.07.2008).

     4. Гражданский кодекс РФ (часть  третья) от 26.11.2001 N 146-ФЗ (принят ГД ФС РФ 01.11.2001) (ред. от 30.06.2008).

     5. Гражданский кодекс РФ (часть  четвертая) от 18.12.2006 N 230-ФЗ (принят  ГД ФС РФ 24.11.2006) (ред. от 30.06.2008).

     6. Бюджетная система России: Учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / Под ред. проф. Г.Б.Поляка. – 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008.

     7. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В.Врублевская и др.; Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. - 3-е изд., испр. и перераб. - М.: Юрайт-Издат, 2003.

     8. Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2002.

     9. Грачева Е.Ю. Финансовое право в вопросах и ответах, М. 2003

     10. Давыдов Я.В. Финансы. Конспект лекций. Приор-издат. М. 2009

     11. Карасева М.В. Финансовое правоотношение, – М., 2001.

     12. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. М.В. Романовского. М.: Юрайт, 2003.

     13. Махмутова Э.Х. Государственный кредит в Российской Федерации. Проблемы правового регулирования и перспективы развития. Изд. Финансовый контроль. М. 2004.

     14. Сабитова, Н.М. К вопросу о реформировании бюджетного процесса в РФ / Н.М. Сабитова // Финансы и кредит. - 2006. - № 6.