Правовые основы бюджетного кредитования

     Бюджетный кредит может предоставляться бюджету  субъекта Российской Федерации:

     - для частичного покрытия дефицита, в случае если прогнозируемые расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в текущем финансовом году превышают доходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, с учетом источников финансирования дефицита бюджета;

     - для покрытия временного кассового разрыва, в случае если расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением расходов капитального характера и расходов на поддержку организаций производственной сферы), осуществленные в месяце, в котором предполагается выдача бюджетного кредита, превышают доходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (без учета безвозмездных перечислений на бюджетные инвестиции) в этом месяце, с учетом источников финансирования дефицита бюджета;

     - для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий, в случае недостаточности имеющихся средств консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

     - для строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения) в случае сокращения более чем на 15 процентов первоначально утвержденного на 2009 год размера субсидий.

     Общий размер бюджетного кредита, предоставляемого для строительства и реконструкции  автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог  федерального значения), осуществляемых в рамках соответствующей федеральной целевой программы, и субсидии не должен превышать 85% первоначально утвержденного на 2009 год размера субсидии. Превышение допускается на сумму, необходимую для реализации в соответствии с федеральными целевыми программами решений Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации в отношении строительства или реконструкции автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения), принятых до 1 января 2009г. В этом случае при определении размера бюджетного кредита, предоставляемого соответствующему бюджету субъекта Российской Федерации, субъект Российской Федерации обязан предоставить подтверждение Федерального дорожного агентства о соответствии предлагаемых к финансовому обеспечению за счет бюджетного кредита мероприятий указанным решениям Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

     Общий размер бюджетного кредита, предоставляемого для строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и  содержания автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения), осуществляемых в рамках поддержки дорожного хозяйства, и субсидии не должен превышать 85% первоначально утвержденного на 2009 год размера субсидии.

     Бюджетные кредиты предоставляются по процентной ставке, установленной в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год:

     - на покрытие временного кассового разрыва, возникающего при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, и на осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий, - на срок, не выходящий за пределы финансового года;

     - на частичное покрытие дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, а также на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения) - на срок до 3 лет.

     Решение о предоставлении бюджетного кредита  с указанием сроков его возврата и размера принимает Министр финансов Российской Федерации.

     Бюджетный кредит не предоставляется бюджету  субъекта Российской Федерации, имеющему просроченную задолженность по бюджетным  кредитам, полученным ранее из федерального бюджета.

     Предоставление  бюджетного кредита оформляется соглашением между Министерством финансов Российской Федерации и уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

     Контроль  за осуществлением расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные кредиты, осуществляется Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

     Возврат бюджетного кредита в федеральный  бюджет осуществляется субъектом Российской Федерации в порядке и сроки, которые установлены соглашением, предусмотренным пунктом 10 настоящих Правил предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2009 год. 
 
 

     1.3 Формы и механизм  бюджетного кредитования

     Решение многочисленных социально-экономических задач развития государства и общества невозможно без использования финансовых средств публично-правовых образований. Использование этих финансовых средств производится в виде разнообразных форм их расходования. Одной из таких форм является предоставление бюджетных средств на условиях возвратности и платности.

     Следует отметить, что в Российской Федерации финансирование получателей бюджетных средств на возвратной основе получило широкое распространение только в девяностые годы. Причем, если в начале девяностых годов условия предоставления бюджетных средств на возвратной и платной основе не были четко определены и в связи с этим их предоставление можно было назвать стихийным, то с 1995 года регулирование данных отношений приобрело более упорядоченный характер (статьи 35, 43 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1995 год», в соответствии с которыми Правительству Российской Федерации было предоставлено право финансировать конкретные расходы на условиях возвратности и платности)³. Основной причиной введения метода возвратного финансирования в 1995 году явился поиск более эффективного использования бюджетных средств и оказания финансовой поддержки важнейшим секторам экономики.

     Бюджетный кодекс Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 9 июля 1999 года №159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации», введенный в действие в основной своей части с 1 января 2000 года, содержит ряд норм, регулирующих рассматриваемые отношения. Нормы эти установлены в статьях 76, 77 и некоторых иных статьях Бюджетного кодекса РФ. Их совокупность представляет собой правовой институт бюджетного кредитования.

     Необходимо  отметить, что понятие «бюджетный кредит» следует отличать от понятия  «государственный кредит». В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. То есть можно сказать, что «бюджетность» кредита является следствием его «государственности».

     Вместе  с тем, понятие «государственный кредит» охватывает несколько видов договорных отношений. Во-первых, это договоры, в которых государство выступает в роли заемщика-должника, осуществляющего привлечение денежных средств различных займодавцев-кредиторов. К таким договорам отнесены договоры государственного займа (статья 817 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 6 Бюджетного кодекса РФ), а также кредиты, предоставляемые кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями. Во-вторых, это договоры, в которых государство выступает в качестве кредитора, предоставляющего бюджетные средства на возвратной основе. К ним отнесены договоры бюджетного кредита, договоры налогового кредита и договоры предоставления средств иностранным государствам, их юридическим лицам, международным организациям⁴.

     Таким образом, бюджетный кредит является одной из специальных разновидностей государственного кредита.

     Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетное кредитование как форму финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах (статья 6). Можно выделить несколько разновидностей бюджетных кредитов: бюджетный кредит юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями (статья 76 Бюджетного кодекса РФ), бюджетный кредит государственным и муниципальным унитарным предприятиям (статья 77) и бюджетный кредит бюджету другого уровня.

     Рассмотрим  разновидности бюджетного кредита  более подробно и начнем с бюджетного кредита, предоставляемого юридическим  лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями.

     В соответствии с пунктом 1⁵ статьи 76 Бюджетного кодекса РФ бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом положений Бюджетного кодекса РФ и иных нормативных актов.

     Правоотношения, возникающие в связи с предоставлением  бюджетного кредита иным юридическим  лицам, являются гражданскими⁶. Специфика данных гражданских правоотношений состоит в том, что их участником (займодавцем бюджетного кредита) является публично-правовое образование.

     В соответствии с пунктом 2 статьи 124 Гражданского кодекса РФ гражданско-правовые отношения, участниками которых являются данные субъекты, регулируются нормами, определяющими участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях. Но при этом Гражданский кодекс РФ допускает случаи установления законом иных норм, регулирующих гражданско-правовые отношения с участием публично-правовых образований. Эти нормы могут и не соответствовать нормам Гражданского кодекса РФ, то есть носить специальный характер.

     Ряд подобных норм содержит статья 76 Бюджетного кодекса РФ. Так, согласно пункту 5 данной статьи Российскую Федерацию, субъект Российской Федерации, муниципальное образование в договоре о предоставлении бюджетного кредита представляют уполномоченные в соответствии с федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации, нормативными актами муниципальных образований государственные органы и органы местного самоуправления. Данная норма по существу повторяет положения статьи 125 Гражданского кодекса РФ, которые определяют порядок участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях.

     Однако  на практике весьма распространены случаи, когда в непосредственных отношениях с получателем бюджетного кредита участвуют не органы государственного управления или местного самоуправления, а иные юридические лица, выступающие от имени публично-правовых образований. К примеру, статьей 92 Федерального закона от 30 декабря 1991 года №194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» установлено, что в 2002 году Российский банк развития и Российский сельскохозяйственный банк являлись агентами Правительства Российской Федерации, обеспечивающими по поручению и в порядке, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации, возврат задолженности юридических лиц по предоставленным с 1992 года по 2000 год бюджетным кредитам. Принятым в соответствии с данной нормой постановлением Правительства РФ от 25 июня 2002 года № 460 «О порядке обеспечения возврата в 2002 году задолженности по кредитам, предоставленным юридическим лицам с 1992 по 2000 год» установлено, что право требования возврата указанных кредитов от имени Российской Федерации осуществляет Министерство финансов Российской Федерации, а также утверждены «Правила обеспечения возврата в 2002 году задолженности по бюджетным кредитам, предоставленным юридическим лицам с 1992 по 2000 год». Из пункта 3 Правил следует, что агент осуществляет свою деятельность на основании Правил и заключенного с Минфином РФ договором.

     Такие отношения между публично-правовым образованием в лице уполномоченного органа государственного управления и юридическими лицами регулируются нормами главы 49 Гражданского кодекса РФ «Поручение» и главы 52 Гражданского кодекса РФ «Агентирование». Это подтверждается и судебной практикой.

     На практике используются различные модели правоотношений между органами исполнительной власти публично-правовых образований и юридическими лицами, предоставляющими по их указанию денежные средства различным получателям кредитов. Но к лицам, уполномоченным представлять публично-правовые образования в отношениях по бюджетному кредиту, согласно пункту 5 статьи 76 Бюджетного кодекса РФ, отнесены только органы государственного управления и органы местного самоуправления.

     Поэтому, когда юридические лица, предоставляющие  по указанию органов исполнительной власти кредиты, действуют от своего собственного имени, соответствующие кредитные отношения уже нельзя отнести к отношениям по бюджетному кредиту и нормы статьи 76 Бюджетного кодекса РФ к ним не применяются.

     Согласно  статье 12 Бюджетного кодекса РФ, годовой бюджет составляется только на один финансовый год, соответствующий году календарному. В соответствии со статьями 153, 154 Бюджетного кодекса РФ составление проектов бюджетов на очередной финансовый год и исполнение утвержденных бюджетов осуществляют органы исполнительной власти публично-правовых образований, а утверждение этих проектов бюджетов, принятие отчетов об их исполнении осуществляют представительные органы публично-правовых образований.