Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Введение

Как известно, Конституция  Российской Федерации, федеральные  законодательные акты по вопросам местного самоуправления, в том числе Федеральный  закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", действующий до 1 января 2006 года, (далее – действующий  Федеральный закон) и новый Федеральный  закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", (далее – новый Федеральный закон) предусматривают возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как федеральными, так и полномочиями субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Эта норма, с одной стороны, отражает уже сложившееся положение, когда действующие органы местного самоуправления, унаследовавшие в известной степени функции местных Советов, решают вопросы государственного значения, а с другой - определяет возможность увеличения их государственных обязанностей в новых условиях.

Анализ конституционных  положений в области местного самоуправления и нового Федерального закона позволяет сегодня сказать, что в России складывается система  местного самоуправления, которая одновременно является не только уровнем публичной  власти и институтом гражданского общества, но и механизмом реализации государственных  задач.

Наделение отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации  может распространяться на всю систему  органов местного самоуправления, на органы одного вида или уровня, в  границах одной или нескольких административно - территориальных единиц, на определенный срок или бессрочно.

Согласно Конституции  Российской Федерации органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями законом. Поскольку определение  правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, передача полномочий могут осуществляться только законом Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

       Это - одно из основных условий  наделения органов местного самоуправления  государственными полномочиями. Другое  состоит в том, что объем  передаваемых полномочий не может  быть слишком велик. Во всяком  случае, эти полномочия не должны  превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов  местного значения и определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых. Не случайно в Конституции Российской Федерации говорится о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В этой связи можно предположить, что по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Их значение не может быть для населения как субъекта самоуправления чем-то абстрактным, начисто оторванным от его нужд и потребностей.

     Наделение полномочиями должно, как это прямо  предусмотрено Конституцией Российской Федерации, сопровождаться передачей  необходимых для их осуществления  материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое  для практики условие, гарантирующее, во-первых, само осуществление полномочий, а во-вторых, продолжение выполнения местным самоуправлением присущих ему главных функций. Причем согласно указанному действующему Федеральному закону органы местного самоуправления и его должностные лица несут ответственность за осуществление государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми ресурсами.

     Еще одно условие, связанное с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, заключается  в возможности контроля со стороны  государства за их реализацией. Такой  контроль, по общему правилу, означает возможность соответствующих государственных  органов давать указания органам  местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать принимаемые  ими решения с точки зрения не только законности, но и целесообразности, а также отменять при необходимости  такие решения или приостанавливать их. Передавая органам местного самоуправления государственные полномочия, соответствующий  орган государственной власти вправе установить порядок контроля за решениями органов местного самоуправления.

     Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов  Российской Федерации осуществляется в интересах социально - экономического развития муниципальных образований  и регионов с учетом возможности  более эффективного осуществления  этих полномочий органами местного самоуправления. Вместе с тем, правовой институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в муниципальном праве развит еще не достаточно. Объясняется это целым рядом причин.  

В действующих  Федеральных законах «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  и «Об общих принципах организации  полно законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации» отсутствовало четкое базовое разграничение  полномочий государственной и муниципальной  власти.

Кроме этого  федеральным законодательством  не были определены принципы взаимоотношений  органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе исполнения последними отдельных  государственных полномочий.

Только с принятием  нового Федерального закона, внесением  соответствующих изменений в  Федеральный закон «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на федеральном уровне, наконец, разграничены полномочия государственной и муниципальной  власти. Впервые определено - какие  государственные полномочия могут  быть переданы органам местного самоуправления, установлены принципы взаимоотношений  органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе передачи и исполнения указанных полномочий.

О том, насколько  большое значение придает законодатель вопросам, связанным с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями свидетельствует  норма нового Федерального закона (статья 11) о том, что границы муниципальных  образований (в частности, муниципальных  районов) должны устанавливаться субъектом  Российской Федерации с учетом осуществления  ими отдельных государственных  полномочий.

После принятия нового Федерального закона стало очевидно, что институт передачи отдельных  государственных полномочий, в том  числе и полномочий субъектов  Российской Федерации, требует создания специального механизма, определяющего  последовательность и правомерность  действий, как органов государственной  власти, так и органов местного самоуправления.

Оказание методической помощи региональным органам власти и органам местного самоуправления в вопросах, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов  Российской Федерации, исполнением  переданных полномочий, прекращением органами местного самоуправления осуществления  указанных полномочий либо отзывом  их, взаимоотношениями органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления и является главной целью настоящих  методических рекомендаций. 

Структура всех разделов настоящих Рекомендаций построена  таким образом, что каждый из разделов изложен в двух частях. Первая часть  – вопросы общего характера, в  той или иной мере урегулированные  действующим законодательством. Вторая часть – обусловлена принятием  нового Федерального закона "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и содержит особенности регулирования  тех или иных вопросов, касающихся тех или иных государственных  полномочий органам местного самоуправления, исходя из его установок. Это важно, поскольку новый Федеральный  закон предусматривает важные изменения  положений, регулирующих данные вопросы, особенно в части финансирования передаваемых государственных полномочий.

Рекомендации  предназначены для работников органов  государственной власти и управления субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления.

В настоящих  методических рекомендациях ключевые понятия используются в следующих  значениях: государственные полномочия - государственные полномочия Российской Федерации и государственные полномочия субъектов Российской Федерации;

государственные полномочия Российской Федерации - права  и обязанности органов государственной  власти Российской Федерации по решению  вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, а  также иными нормативными правовыми  актами, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации;

государственные полномочия субъекта Российской Федерации - права и обязанности органов  государственной власти субъекта Российской Федерации по решению вопросов, отнесенных к ведению субъекта Российской Федерации  Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, а также иными  нормативными правовыми актами, принятыми  в соответствии с Конституцией Российской Федерации; наделение государственными полномочиями - передача государственных полномочий органу местного самоуправления, осуществляемая путем исключения каких-либо полномочий из сферы ведения органов государственной власти субъекта Российской Федерации и включения их в компетенцию органов местного самоуправления либо предоставления органом государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления;

органы государственной  власти субъекта Российской Федерации - законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

1. О правовом  регулировании вопросов, связанных  с наделением органов местного  самоуправления отдельными государственными  полномочиями субъекта Российской  Федерации

Законодательное регулирование вопросов, связанных  с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, осуществляется в соответствии с  Конституцией Российской Федерации, действующим  и новым Федеральным законом  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», иными федеральными законами, соответствующими законами субъектов  Российской Федерации. Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и действующему Федеральному закону. В случае возникновения такого противоречия применяются положения Конституции Российской Федерации и действующего Федерального закона. В настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации приняты законы, регулирующие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации. Это законы связанные с установлением порядка наделения органов местного самоуправления указанными полномочиями, а также законы о наделении органов местного самоуправления конкретными полномочиями субъекта Российской Федерации. Анализ показывает, что в целом законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, имеют схожую структуру. В них проработаны, хотя и в разной степени детализации, основные положения, являющиеся неотъемлемой частью процедуры передачи своих полномочий субъектами Российской Федерации органам местного самоуправления. Многие из этих положений нашли свое отражение в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Особенности правового регулирования вопросов, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации, вытекающие из нового Федерального закона Действующий Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит каких - либо конкретных требований к федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, которыми органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями. Новый же Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" напротив, устанавливает четкие критерии того, что должны содержать такие законы. Так, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Новым Федеральным  законом достаточно подробно регулируется процесс предоставления субвенций  местным бюджетам на осуществление  органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий. Положения законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации, вводятся в действие ежегодно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. В соответствии с новым Федеральным законом органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны до 1 ноября 2005 года привести в соответствие с требованиями его 4 главы законы субъектов Российской Федерации, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями. 2. О принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации и отзыв их согласно действующего законодательства базируются в основном на следующих принципах:

законности; не возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами чем законами субъекта Российской Федерации; постепенности передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые могут быть эффективно реализованы ими без ущерба для решения вопросов местного значения;

сочетания государственных  и местных интересов;

содействия органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации органам местного самоуправления в осуществлении  ими отдельных государственных  полномочий; 

ответственности органов и должностных лиц  местного самоуправления перед государством за осуществление переданных органам  местного самоуправления государственных полномочий; невозможности наделения органов местного самоуправления полномочиями высших органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также иных государственных органов субъекта, если эти полномочия составляют исключительную компетенцию последних; невозможности наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по правовому регулированию порядка обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина; невозможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации без передачи им финансовых и материальных средств, необходимых для осуществления ими указанных полномочий. Из существа названных принципов вытекает, что нормы законов субъектов Российской Федерации, допускающие передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий субъекта либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе или без выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение, могут быть признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации. Вместе с тем на практике, конечно же, не все указанные принципы соблюдаются. Чаще всего нарушается конституционный принцип о невозможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи им финансовых и материальных средств, необходимых для осуществления указанных полномочий. Нарушение этого принципа, как правило, ведет к прямым и значительным расходам из местных бюджетов, которые затем так и не компенсируются из бюджетов вышестоящего уровня. Нередко органы государственной власти субъектов Российской Федерации передают органам местного самоуправления полномочия, которые им самим не принадлежат, а также те полномочия, которые специальными федеральными законами  отнесены к исключительному ведению органов государственной власти и не могут передаваться органам местного самоуправления.   В некоторых субъектах Российской Федерации предусматривается возможность передачи государственных полномочий органам местного самоуправления на основе договоров, заключаемых между государственными и муниципальными органами. В случае ратификации договора законодательным (представительным) органом субъекта Федерации в соответствии с действующим законодательством нет оснований подвергать сомнению правомерность данной правовой формы. Напротив, практика принятия таких решений на уровне  подзаконных актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации противоречит ч. 2 ст. 132. Конституции.