Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Реальность же такова, что в результате бессистемной, во многом стихийной передачи органам  местного самоуправления государственных  полномочий (зачастую без их официального признания в качестве таковых  и, стало быть, без передачи местному самоуправлению дополнительных материальных и финансовых средств) объективно происходят процессы эрозии, размывания заложенной в Конституции модели местного самоуправления и усиления государственных начал в системе местного самоуправления.

Всем известны попытки органов государственной  власти включить органы местного самоуправления в государственно-управленческую вертикаль  путем их «огосударствления» либо, как это уже имеет место  в ряде регионов России, путем замены органов местного самоуправления местными органами государственной власти. Все  это происходит под воздействием действующего законодательства и реальной практики современного развития российской государственности. Так в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области Конституционный Суд отметил, что требование п. 2 ст. 21 Устава (Основного закона) Курской области предполагает, что отдельные государственные полномочия передаются органам местного самоуправления не законом, то есть не в порядке осуществления субъектом Российской Федерации законодательных полномочий, а решением органов государственной власти района, которые по своей природе и месту в системе публичной власти не могут выступать в качестве законодательных органов. Таким образом, п. 2 ст. 21 Устава (Основного закона) Курской области не соответствует Конституции Российской Федерации. Подводя итог изложенному в этом разделе материалу можно сказать, что главным условием передачи отдельных государственных полномочий должно быть установление объективной возможности их исполнения органами местного самоуправления. Передача полномочия должна сопровождаться и передачей необходимых для его исполнения ресурсов, а отказ от их передачи или недостаточная ресурсная поддержка должны служить основанием для исполнения органами  местного самоуправления переданных полномочий только в пределах переданных ресурсов. Функциональная готовность органов местного самоуправления к исполнению тех или иных полномочий должна служить дополнительным критерием принятия соответствующих решений. Особенности, вытекающие из нового Федерального закона, в части принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации 

Новое, принципиальное положение, которое устанавливает  Федеральный закон, состоит в  том, что полномочия органов местного самоуправления, установленные законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Федеральным  законом к вопросам местного значения, признаются отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации, передаваемыми для осуществления  органам местного самоуправления. Отдельные государственные полномочия субъектов Российской Федерации, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, в силу нового Федерального закона осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Данные положения означают, что, во-первых, переданные полномочия обязательны к исполнению органами местного самоуправления и, во-вторых, - в случае необходимости региональным законом отдельные государственные полномочия субъекта Российской Федерации могут быть переданы органам местного самоуправления городских и сельских поселений.

Таким образом, федеральный законодатель установил  обязательность исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных  государственных полномочий. До этого  нормы об обязательности исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий содержались лишь в законах отдельных  субъектов Российской Федерации.

3. О порядке  наделения органов местного самоуправления  отдельными государственными полномочиями  субъекта Российской Федерации

Наделение органов  местного самоуправления отдельными конкретными  государственными полномочиями субъекта Российской Федерации осуществляется в настоящее время законами субъекта. Это конституционное требование, которое означает, что никакие  иные правовые акты органов государственной  власти не могут наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями.

Как правило, субъекты наделяют органы государственной власти субъекта правом передавать отдельные  государственные полномочия органам  местного самоуправления всех муниципальных  образований или части муниципальных  образований, а иногда и отдельного муниципального образования. Полномочия передаются органам местного самоуправления  на определенный срок или без указания срока.

Проект каждого  такого закона, как правило, вносится в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации высшим исполнительным органом государственной власти этого субъекта в порядке законодательной  инициативы. 

Отдельные субъекты Российской Федерации предусмотрели  в региональных законах возможность  обращения главы муниципального образования либо представительного  органа местного самоуправления в высший исполнительный орган государственной  власти субъекта Российской Федерации  с предложением о наделении органов  местного самоуправления теми или иными  государственными полномочиями.

Органы местного самоуправления обычно обосновывают необходимость  передачи им тех или иных государственных  полномочий, возможность их надлежащего  исполнения, указывают перечень объектов и объем финансовых средств, необходимых  для осуществления указанных  полномочий. В соответствии с действующими региональными законами высший исполнительный орган государственной власти того или иного субъекта Российской Федерации обязан, как правило в месячный срок, рассмотреть поступившее предложение и в случае согласия с ним разработать проект регионального закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а в случае несогласия - сообщить об этом органам местного самоуправления с обоснованием невозможности или нецелесообразности наделения их отдельными государственными полномочиями. Законодательством субъектов Российской Федерации обычно предусматривается, что бы к каждому проекту закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации прилагалось финансово - экономическое обоснование необходимости наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (с указанием государственных органов, которые их выполняют) и финансово - экономическое обоснование, которое должно содержать указание на все ресурсы, требующиеся для выполнения государственных полномочий.

Ряд субъектов  Российской Федерации предусматривают  обязательное наличие заключения высшего  должностного лица субъекта Российской Федерации на проект закона о наделении  органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации, без которого его рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной  власти субъекта Российской Федерации  не допускается. Правом выступать с инициативой о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями обычно наделяются высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления. 

Высшее должностное  лицо субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной  власти субъекта Российской Федерации  в порядке законодательной инициативы, по предложениям соответствующих исполнительных органов государственной власти субъекта, по согласованию с органами местного самоуправления, имеют право  внести в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта о наделении органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Представительные органы местного самоуправления, заинтересованные в наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вправе внести проект закона в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке законодательной инициативы или обратиться по этому вопросу в высший исполнительный орган государственной власти субъекта. При этом при внесении проекта регионального закона о наделении органов местного самоуправления конкретными государственными полномочиями, как правило, представляются:

1) пояснительная  записка, содержащая обоснование  необходимости наделения органов  местного самоуправления отдельными  государственными полномочиями  субъекта Российской Федерации;

2) проекты региональных  законов, подлежащих принятию  в связи с принятием закона  о наделении органов местного  самоуправления отдельными государственными  полномочиями;

3) финансово  - экономическое обоснование наделения  органов местного самоуправления  отдельными государственными полномочиями;

Проект регионального  закона о наделении органов местного самоуправления отдельными конкретными  государственными полномочиями обычно вносится в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации  не позднее срока внесения проекта  закона о региональном бюджете на соответствующий финансовый год.

На практике высший исполнительный орган государственной  власти субъекта Российской Федерации  принимает постановление, определяющее конкретные исполнительные органы субъекта, осуществляющие методическое руководство  и контроль за исполнением переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Передача государственных  полномочий органам местного самоуправления закрытых административно-территориальных  образований должна осуществляться с учетом федерального законодательства о закрытых административно-территориальных  образованиях. 

По - разному регулируется субъектами Российской Федерации круг государственных полномочий, которые могут быть переданы органам местного самоуправления.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации  показал, что достаточно часто передаются органам местного самоуправления государственные  полномочия субъекта Российской Федерации  в области:

ведения записи актов гражданского состояния;

совершения нотариальных действий;

ведения воинского  учета;

участия в организации  гражданской обороны;

регулирования предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

ведения статистического  учета;

архитектурно - строительного контроля и надзора;

управления жилищным фондом;

ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга  объектов градостроительной деятельности;

ведения земельного кадастра;

обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

использования лесов;

лицензирования  образовательной деятельности;

создания и  функционирования службы медико-социальной экспертизы;

архивного дела;

осуществления контроля за соблюдением карантинных правил;

реализации государственной  молодежной политики;

государственного  управления охраной труда;

осуществления мер социальной защиты;

установления  дополнительных льгот по уплате госпошлины;

присвоения звания «Ветеран труда»;

регулирования тарифов (цен);

лицензирования  розничной продажи алкогольной  продукции.

Органы местного самоуправления могут быть также наделены полномочиями по участию в определении режима деятельности предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, в том числе государственной, некоторыми правоохранительными полномочиями, другими полномочиями. 

Многие субъекты Российской Федерации указывают  в своих законах о невозможности  передачи органам местного самоуправления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и полномочий лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, отнесенными к их исключительному ведению конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. Указывают, что исполнение переданных государственных полномочий органами местного самоуправления не должно создавать препятствий при решении органами местного самоуправления вопросов местного значения. В ряде регионов в настоящее время приняты законы о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации. Они регулируют механизм принятия соответствующего законодательного решения, порядок передачи органам местного самоуправления материально-финансовых средств, необходимых для исполнения переданных полномочий, порядок осуществления государственного контроля за исполнением указанных полномочий и взаимодействия государственных и муниципальных органов, гарантии учета интересов муниципальных образований при передаче отдельных государственных полномочий и т.д. Как правило, такие законы субъектов Российской Федерации устанавливают определенные условия осуществления процесса передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Например, соответствующий закон Республики Саха (Якутия) установил, что каждый региональный закон, наделяющий органы местного самоуправления конкретными государственными полномочиями должен содержать: