Исторические этапы возникновения прокурорского надзора в государственном механизме

1. Исторические этапы возникновения  прокурорского надзора в  государственном

механизме

 

      История создания,  формирования  какого-либо  государственного  органа

помогает лучше понять:

    - во-первых, историческое  предназначение  этого  органа,  его  место  в

      системе иных государственных  органов;

    - во-вторых, историческую  необходимость выполнения функций,  возложенных

      на этот орган:

    - в- третьих, изучая  историю того или  иного   государственного  органа,

      можно  в   современных  условиях  принять  меры   законодательного   и

      организационного  характера, направленные на  повышение   эффективности

      деятельности этого  органа.

      В  отличие   от  судопроизводства,  зародившегося   в  далеком  прошлом,

прокурорский  надзор  в  механизме  государственности  возник   сравнительно

недавно. Впервые прокуратура появилась  во Франции при короле  Филиппе  IV  в

1302 году, как орган Представительства  интересов монарха. Термин  «прокурор»

стал применяться лишь в начале XVIII века. При этом  функции  прокуратуры  с

момента ее возникновения не сводились  к сфере чисто правовой. Прокурор,  как

утверждал русский историк В.И. Веретенников  «является  в  точном  и  полном

смысле глазами короля, через  посредничество которых  король  может  следить

за правильностью хода всего  государственного механизма».[1]

      Во исполнение  этих обязанностей генерал-прокурор  «всегда  и  во  всем»

защищал интересы королевской короны, наблюдал  за  назначениями  королевских

чиновников,  оценивая   насколько   они   удовлетворяют   предъявляемым   им

требованиям, наблюдая за делами религии  и церкви.

      Прокурор имел  право вникать  в  деятельность  по  оформлению  судебной

процедуры. При всем  этом  значительное  место  в  деятельности  прокуратуры

Франции, как, в дальнейшем и в России, занимала  обязанность фискалата,  то

есть обеспечение интересов  казны (фиска).  Поскольку  суд  в  то  время  был

одним  из  главных  источников  взыскания  налогов,  прокурор   должен   был

заботиться о том, чтобы доводить всевозможные проступки граждан до  сведения

суда, а также о выгодном для  государства решении.[2]

      Прокуратура Франции   послужила  прообразом  прокуратуры   России  и  до

настоящего времени является эталоном прокуратуры западных стран.

      Созданию прокуратуры, Россия обязана Петру I, который четко  обозначил

функции этого органа: осуществление  контроля  за  соблюдением  законности  в

деятельности центральных и  местных органов государственной  власти.  В  Указе

от 27 апреля 1722 года царь назвал  главу  прокуратуры  –  генерал-прокурора

«оком государевым» и  «стряпчим  о  делах  государственных».  Петр  I  очень

тщательно подходил к выбору первого  генерал-прокурора. Им стал  известный  в

истории России государственный деятель  – П.И. Ягужинский.

      Генерал  –прокурор  непосредственно  назирал  за  тем,  чтобы   высший

государственный  орган  –  Сенат,  рассматривая  все   относящиеся   к   его

компетенции  дела,  действовал  в  строгом  соответствии  с  регламентом   и

царскими указами.

      Генерал-прокурор  наделялся полномочиями  и  в  сфере  правотворчества»

предлагал Сенату принимать решения  по вопросам, не  урегулированным  правом.

Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры  коллегий  Сената,  провинций.  Сам

Сенат был непосредственно подчинен только царю.

      Прокуратура   надзирала   за   законностью   деятельности   и   других

государственных органов  и  структур.  Она  вела  наблюдение  за  интересами

казны, надзор по арестантским делам, за местами содержания  заключенных  под

стражей. Подчеркивая это обстоятельство, видный  российский  государственный

деятель,   бывший   министр    юстиции,    генерал-майор    Н.В.    Муравьев

свидетельствовал, что в Росси  «прокуратура с момента ее создания  (1722г)  и

до судебных реформ  Александра  II  (60-е  годы  XIX)  была  преимущественно

органом  общего   (административного)   надзора,   а   собственно   судебная

обвинительная или  исковая  давность  …  составляла  лишь  одно  из  частных

дополнений  к  функции  надзора,  едва  намеченное  в   законе,   слабое   и

незначительное на практике”. [3]

      Следовательно, первоначальной  целью создания прокуратуры в  России было

учреждение общего надзора,  то  есть  надзора  за  законностью  деятельности

государственных органов и должностных  лиц и принимаемых ими правовых актов.

      Наряду  с  этим,  прокуратура  занималась  надзором   за   соблюдением

законности  органами  предварительного  расследования,  сыска,  осуществляла

поддержание государственного обвинения  в суде.

      Прокуратура утратила  свои общенадзорные полномочия лишь  в  результате

судебной реформы в 1864 году.

      При этом, учитывались  не интересы  государства,  а   амбиции  отдельных

влиятельных    властных   структур,   всесильной   администрации,    которой

деятельность прокуратуры в  области надзора  за  законностью  мешала  творить

произвол.

      Именно  поэтому   утрата  прокуратурой  своей   общенадзорной   функции

рассматривалась   многими   российскими    политиками,    государствоведами,

судебными деятелями как существенный порок реформы.

      После убийства царя  Александра  II  (1  марта 1881  года)  в период

царствования Александра III принимаются  меры к усилению  судебной  репрессии

в  отношении  революционно  настроенных  масс;  существенно   ограничиваются

полномочия суда присяжных и, наоборот, расширяется сфера коронного суда.

      Рескриптом Александра III  учреждается  комиссия,  которая  в  течение

шести лет  работала  над  проектом  по  усилению  прокурорского  надзора,  о

превращении  прокуратуры   в   сугубо   карательный   орган.   Эта   сторона

деятельности прокуратуры особенно отчетливо проявилась после революции  1905

года.

      Дореволюционный  институт российской прокуратуры  был упразднен Декретом

СНК РСФСР от 24 ноября 1917 года «О суде»  №1 со следующей  формулировкой:  «

Упразднить   доныне   существовавшие   институты   судебных    следователей,

прокурорского надзора…».

      В  первые  годы  становления  Советской  власти  функции  надзора   за

соблюдением  законности  распределялись  между  рядом  органов:  ВЦИК,  СНК,

Наркомюст, Рабоче-крестьянская инспекция,  местные  Советы,  ВЧК  и  другие.

Однако,  укрепление  государства,   переход   к   мирной   жизни,   развитие

гражданского оборота, введение  новой  экономической  политики  побуждали  к

совершенствованию и созданию наиболее  оптимальных  органов  государственной

власти, государственного управления, иных властных структур. Тогда  и  встал

вопрос о создании прокуратуры  как органа, главной задачей которого  является

надзор за соблюдением законности, с тем, чтобы  ни  одно  решение ни  одной

местной власти не расходилось с  законом.

      Задача обеспечения  единой законности требовала   наделения  прокуратуры

такими свойствами, принципами, как  единство,  централизация,  независимость

от местных органов власти и  управления.

      Датой создания  прокуратуры РФ следует считать  28 мая 1922 года,  когда

сессия ВЦИК утвердила Положение  о прокурорском надзоре  в  РСФСР.  Произошло

это 200 лет спустя после учреждения Петром I прокуратуры  в  России.  Данным

Положением на прокуратуру возлагалось:

1) осуществление от имени государства  надзора за законностью действий  всех

    органов власти, хозяйственных  учреждений, общественных  и  иных  частных

    организаций и частных  лиц  путем  возбуждения   уголовного  преследования

    против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

2) непосредственное наблюдение  за  деятельностью  следственных  органов  в

    области  раскрытия   преступлений,  а  также   за  деятельностью   органов

    государственного политического  управления;

3) поддержание обвинения в суде;

4) наблюдение за правильностью  содержания заключенных под стражей.

      Таким образом,  уже первый законодательный акт   о  прокуратуре  наметил

все четыре основные  направления  прокурорского  надзора,  получившие  затем

наименование отраслей надзора.

      В дальнейшем функция  прокуратуры в суде подверглась  изменению. Так  на

основании принятых в 1924 году «Основ судоустройства  Союза  ССР  и  союзных

республик»,  на  прокурора  возлагался  надзор   за   законностью   судебной

деятельности. Органы прокуратуры  республик получили право  опротестования  в

кассационном и надзорном порядке  приговоров,  решений  и  определений  судов

союзных республик.

      Прокуратура РСФСР  создавалась в составе  Наркомата   юстиции  (НКЮ)  во

главе  с  наркомом  юстиции,  который  являлся  одновременно  и   Прокурором

республики (с  1928  года  Прокурор  республики  стал  заместителем  наркома

юстиции).  В  составе  НКЮ  был  образован  отдел  прокуратуры,  подчиненный

непосредственно Прокурору республики.   Один   из   помощников   Прокурора

республики возглавлял военные  прокуратуры.

      В  непосредственном   подчинении   Прокурора   республики   находились

губернские прокуроры, которые  не  подчинялись  местным  властям.  В  уездах

действовали помощники губернских прокуроров.

      Таким образом,  с момента образования прокуратура  была  централизованна

лишь в пределах союзных республик. Централизация же  в  пределах  СССР  была

осуществлена значительно позднее.

      На прокуратуру  Верховного Суда СССР возлагалось:

      1)  наблюдение  с  точки  зрения  Конституции   СССР   и   общесоюзного

законодательства за законностью  постановлений союзных  наркоматов  и  других

центральных учреждений  СССР,  постановлений  ЦИК  союзных  республик  и  их

президиумов;

      2) наблюдение за  законностью действий ОГПУ;

      3)надзор за  законностью   судебных  решений  Верховного  Суда  СССР  и

наблюдение  за   правильным   и   единообразным   применением   общесоюзного

законодательства в практике судебных учреждений СССР и союзных республик.

      Как видно, Прокуратура  Верховного  Суда  ССР  осуществляла  надзор  за

законностью деятельности центральных органов  союзных республик, но при  этом

не возглавляла  республиканские органы и не руководила ими.

      Положение изменилось с принятием  ЦИК и СНК  СССР  20  июня  1933  года

постановления об образовании  Прокуратуры  СССР,  а  17  декабря  1933  года

соответствующего  Положения  о   ней,   которым   упразднялась   Прокуратура

Верховного Суда СССР.[4]

      Согласно, Положения,  Прокуратура СССР осуществляла:

      1) надзор за  соответствием   постановлений  и  распоряжений  отдельных

         ведомств  Союза ССР, союзных  республик   и  местных  органов  власти

         Конституции  СССР и постановлениям Правительства СССР;

      2)  наблюдение  за  правильным  и  единообразным   применением  законов

         судебными   учреждениями  союзных   республик,   опротестование    и

         приостановление  исполнения решений всех судов;

      3) возбуждение уголовного преследования и поддержание государственного

         обвинения  во всех судах на территории  СССР;

      4) надзор, на основе  особого Положения, за законностью  и правильностью

         действий  ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых  учреждений;

      5) общее руководство деятельностью прокуратур союзных республик.

      Прокуратуру Союза  возглавлял Прокурор СССР,  назначенный   ЦИК  СССР  и

заместитель, утверждаемый Президиумом  ЦИК  СССР.  Указания  и  распоряжения

прокурора СССР были обязательны  для  всех  органов  прокуратуры.  Прокуроры

союзных республик назначались  и отзывались Прокурором СССР  по  согласованию

с ЦИК союзных республик.

      При Прокуроре  СССР действовали старшие помощники  и помощники, а  также

следователи по важнейшим делам.

      В прокуратуру Союза вошли Военная прокуратура,  находившаяся  ранее  в

составе  Прокуратуры  Верховного  Суда   СССР,   а   также   железнодорожная

прокуратура, подчинявшаяся до этого  республиканским  прокураторам.  В  1934

году  в  составе  Прокуратуры  СССР  была  образована  водная   транспортная

прокуратура.

      На этом централизация  прокурорской системы не была  завершена, так  как

прокуратуры  союзных   республик   входили   в   структуру   республиканских

наркоматов юстиции, и прокуроры, являясь наркомами юстиции, подчинялись  еще

и правительству. Таким образом, сохранился пагубный для прокуратуры  принцип

двойного подчинения.

      Завершение централизации  прокурорской  системы  произошло   лишь  после

принятия постановления ЦИК  и СНК СССР от 20 июля 1936 года  «Об  образовании

Народного  комиссариата  юстиции  СССР».  Этим  постановлением  прокурорско-

следственные органы  союзных  республик  выделялись  из  наркоматов  юстиции