Гражданско-правовые отношения в сфере коммунального обслуживания

Следующим основополагающим программным документом жилищной реформы стала «Государственная целевая программа «Жилище», одобренная постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 23.06.93 г. за № 595, на восемь лет определившая ориентиры развития ЖКХ, во многом используя ошибочные принципы первой Концепции реформы.

И последним тяжеловесом в деле реформирования является Приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», целью которого является формирование рынка доступного жилья и обеспечение комфортных условий проживания граждан России. Для достижения поставленной цели должны быть решены следующие основные задачи: увеличение объемов строительства жилья и необходимой коммунальной инфраструктуры, развитие финансово-кредитных институтов и механизмов; приведение существующего жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры в соответствие со стандартами качества; обеспечение доступа населения к потреблению жилья и коммунальных услуг в соответствии с платежеспособным спросом и социальными стандартами.

Подчеркнем, что главным организационно-финансовым механизмом реализации Концепции Национального проекта является федеральная целевая программа «Жилище» и входящие в ее состав подпрограммы. По замыслам разработчиков предполагается, что важной особенностью новой Программы является ее сбалансированность с точки зрения федеральной поддержки и стимулирования не только спроса, но и предложения на рынке жилья. На реализацию основных мероприятий программы планируется выделение баснословных сумм из федерального бюджета. Данное обстоятельство не может не удивлять, поскольку обычно бюджетных средств не хватает на исполнение обязательств даже по льготам на оплату жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), а в рамках предложенной новой программы эти средства не только нашлись, но и еще выделяются дополнительные ассигнования на развитие ЖКХ.

К сожалению, следует констатировать тот факт, что новый приоритетный проект по сути является очередным PR-ходом в деле реформирования ЖКХ. А так называемые «найденные на ЖКХ бюджетные средства» просто перераспределяются в рамках бюджетного процесса.

Еще один основополагающий нормативно-правовой акт в жилищной сфере - это Жилищный кодекс (ЖК) РФ, вступивший в силу с 01.03.053. Несмотря на то, что данный закон является едва ли ни самым важным, он вызывает не мало дискуссий относительно редакции большинства его положений. Остановимся на основных моментах, принципиальных для нормального функционирования рынка услуг ЖКХ.

В соответствии со ст. 36 ЖК РФ, «собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности помещения в данном доме, не являющиеся частями квартир»4. Это межквартирные лестничные площадки, лестницы, лифты и лифтовые шахты, коридоры, технические этажи, чердаки, технические подвалы, крыши, а также механическое, электрическое, санитарно-техническое и другое оборудование. К общей собственности жильцов относится и земельный участок: земля, на которой дом стоит, и придомовая территория (основные проезды, детские и спортивные площадки, зеленые насаждения).

До некоторых пор «общее», как это часто случается, было, по сути, «ничьим». Мы привыкли следить за чистотой в своей квартире и бросать мусор и окурки на «ничьей» лестнице. Теперь же от этой привычки приходится отказываться: реформирование ЖКХ направлено на то, чтобы сделать самих жильцов хозяевами имущества дома, научить бережно относиться к общей собственности, правильно ею распоряжаться. С точки зрения авторов, данное нововведение оправдано и заслуживает одобрения.

В соответствии со ст. 161 ЖК РФ собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из трех способов управления домом. Первый способ - «непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме»5. Собственник сам заключает договоры на обслуживание общего имущества дома и договоры на поставку электроэнергии, тепла и т. д. Второй путь предполагает, что управление осуществляется Товариществом собственников жилья (ТСЖ) или жилищным кооперативом. ТСЖ может управлять домом самостоятельно, а может заключить договор на управление с любой управляющей организацией. Это может быть частная компания или уполномоченная государством Служба Заказчика на ЖКУ В этом случае собственники получают возможность контролировать работу специалистов из управляющей компании и следить за качеством предоставляемых им услуг. Наконец, собственники могут избрать третий способ и передать функции по управлению домом управляющей компании, заключив с нею договор на определенный срок.

Если в течение года способ управления домом не будет выбран, то орган местного самоуправления проведет открытый конкурс по отбору управляющей организации. Собственники будут обязаны заключить договор управления домом с организацией, выбранной по результатам конкурса. Через год после этого должно состояться общее собрание собственников дома, где вопрос о выборе способа управления этим домом будет обсуждаться вновь.

Следует подчеркнуть, что в настоящее время ЖК РФ диктует принципиально новые подходы к системе управления жилищным фондом вне зависимости от формы его собственности (государственная, муниципальная, частная). Однако одной из проблем реформирования жилищной сферы состоит в том, как выстроить принципиально новые отношения между «многоликими» собственниками жилья, проживающими в одном доме. В настоящее время закон диктует, чтобы объектом управления являл каждый многоквартирный дом. Его экономика должна быть выделена из привычного «общегородского котла», поскольку она становится самостоятельной. Управляющая компания обязана вести отдельную бухгалтерию по каждому дому.

По мнению авторов, роль государственных отраслевых органов в ЖКХ должна свестись к созданию условий для развития цивилизованного рынка в этой сфере и обеспечению социальных гарантий для малоимущих граждан. Они не должны аккумулировать у себя и распределять какие-либо «жилищные» средства, вмешиваться в отношения между услугодателями и потребителями. Сферой деятельности государственных органов должно остаться предоставление дотаций, субсидий, выполнение прошлых обязательств (по капремонту) и контроль. В целом по новому ЖК РФ собственник сам должен распоряжаться и управлять своей собственностью, заказывать ЖКУ и расплачиваться за них. Так же должно быть и с многоквартирными жилыми домами, которые перестают быть единоличной государственной собственностью.

Бесспорно, такого рода положения, прописанные в ЖК РФ, не лишены цельности и смысла. Тем не менее, осталось одно большое «но» - это потребители ЖКУ - граждане России, которые плохо представляют себе суть реформы. В законе прописано многое под флагом заботы о потребителе - населении, но по факту мы имеем прямо противоположное. Далеко не каждый обыватель в нашей стране детально знакомится с текстами принимаемых законов, поэтому вряд ли большинство граждан знает о новшествах в ЖК РФ. Более того, далеко не все население является специалистами в сфере ЖКХ, однако никакой разъяснительной работы с населением не проводилось: не разъяснялись недостатки, преимущества нового закона, что конкретно и измеримо это дает жильцам.

Именно по этим причинам, с точки зрения авторов, процесс выбора управляющих компаний в жилищном фонде идет крайне медленно. Наиболее «отсталым» в плане выбора управления остается старый фонд, где преобладают дома со смешанной формой собственности. Жители таких домов зачастую не понимают, чем новый порядок отличается от старого, и зачем вообще понадобилось что-то менять. Поэтому трудности начинаются уже при формировании инициативной группы, которая должна взять на себя подготовку и организацию собрания жильцов дома.

Но тормозит процесс не только пассивность граждан, но и отсутствие отработанных механизмов мотивации, позволяющих жителям полноценно реализовать свои права через создание объединений. По нашим оценкам, на сегодня к объединению готовы жители лишь 25 % сформированных кондоминиумов. Остальные пока больше доверяют государственной системе управления жилищным фондом. Основная причина такой ситуации, с нашей точки зрения, в недостатке или полном отсутствии законодательных гарантий и благоприятных условий для деятельности ТСЖ.

В целом, в настоящее время можно говорить о том, что в России сформирована законодательная база, регулирующая рынок услуг ЖКХ. Так наряду с уже рассмотренными основополагающими документами было принято свыше 230 законодательных и иных правовых актов, обеспечивающих проведение жилищной реформы в стране.

Подчеркнем, что созданная на федеральном уровне законодательная база явилась правовой основой для дальнейших преобразований в ЖКХ. Однако результативность этих преобразований ставится под сомнение, поскольку прописанные в законах нормы не всегда исполняются на практике, содержат в себе ошибочные положения, не предоставляют никаких гарантий населению - основному потребителю ЖКУ.

Проведенный нами анализ федерального законодательства показал отсутствие законов, обеспечивающих эффективный контроль состояния жилищного фонда: паспортизацию жилых домов, доступ жильцов ко всей информации о состоянии их жилфонда. Действующим законодательством в настоящее время не защищены права потребителей, которые должны оплачивать только реально полученные ЖКУ, а не покрывать потери предприятий ЖКХ по доставке тепла, воды и электроэнергии за счет своих средств.

В российском законодательстве до 23 мая 2006 г. не были закреплены понятия и перечень ЖКУ и для каждой из них не установлены минимальные государственные стандарты качества, нормы оплаты потребителем, порядок расчета за оказанные услуги и порядок определения тарифов. Однако с принятием Правительством РФ Постановления «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» от 23 мая 2006 г. № 3076 отношения между исполнителями и потребителями ЖКУ регулируются «Правилами предоставления коммунальных услуг гражданам», устанавливаются их права и обязанности, ответственность, а также порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг, порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении и порядок изменения размера платы за ЖКУ при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность. При этом действие принятых Правил распространяется на отношения, касающиеся предоставления коммунальных услуг гражданам, проживающим на законных основаниях в жилых помещениях частного, государственного и муниципального жилищных фондов.

Подчеркнем, что принятое Постановление является своего рода прорывом в плане регулирования взаимоотношений между производителем и потребителем услуг на рынке услуг ЖКХ, и по сути является гарантией защиты прав потребителей ЖКУ.

2. Организационно-правовые формы  коммунального обслуживания.

2.1. Товарищество собственников жилья.

В сфере коммунального обслуживания действуют различные специализированные организации: управляющие компании, жилищно-коммунальных хозяйства и управления,товарищества собственников жилья..

В период обслуживания управляющая компания регистрирует ТСЖ в указанных домах, если оно не зарегистрировано на стадии застройки, и осуществляет его управление.

Управляющая компания оформляет получение субсидий из бюджета на покрытие убытков от эксплуатации жилищного фонда. Сумма начислений эксплуатационных расходов для собственников при этом снижается на сумму предоставленных субсидий.

В домах ЖСК и ТСЖ, находящихся у управляющей компании в управлении, договоры заключены с каждым собственником. В домах, находящихся в управлении управляющей компании, договоры заключаются с правлениями объединений собственников этих домов.

Расчет коммунальных платежей производится на основании единой квитанции. Управляющая компания заключает договор о начислении и сборе платежей собственников и нанимателей помещений (3) с центром коммунальных платежей. Правами на программу расчета жилищно-коммунальных услуг владеет управляющая компания. По штрих-коду квитанции бухгалтер получает полную информацию о движении денежных средств и все данные о собственнике. Квитанции разносят домоуправы, которыми фактически являются председатели ТСЖ, ЖСК.

Существование подобной компании, организованной в 1992 г. и за прошедшее время развившейся в холдинговую структуру, оказывающую не только жилищно-коммунальные, но и дополнительные взаимосвязанные услуги на жилищном фонде площадью более 1 млн кв. м самой различной структуры и степени изношенности, является реальным возражением противникам частных предприятий на этом рынке.

Опыт работы Консалтинговой группы «Лекс» с частными предприятиями по эксплуатации жилищного фонда позволил сфокусировать проблемы данного сектора и выработать основные направления их решения. В большей степени данные проблемы касаются минимизации налогооблагаемой базы в связи с несовершенством действующего законодательства, ставящего муниципальные и частные предприятия в неравные условия хозяйствования. Частные предприятия вынуждены применять более изощренные схемы договорных отношений и внимательнее относится к своей учетной и налоговой политике. Одной из форм решения данной проблемы является организация данных предприятий как некоммерческих организаций (льготная система налогообложения) либо малых предприятий (возможность применения льготных и упрощенных схем налогообложения). Особое внимание необходимо уделить такой сфере управления, как управление затратами. Данное направление является основным конкурентным преимуществом частного предприятия перед муниципальным. Минимизация затрат на основе грамотного управления позволяет небольшим частным предприятиям конкурировать с муниципальными монополистами.

Статьей 137 ЖК РФ предусмотрено право ТСЖ заключать договоры о содержании и ремонте общего имущества в многоквартирном доме, договоры об оказании коммунальных услуг и прочие договоры в интересах членов товарищества, а пп. 2 п. 1 ст. 138 ЖК РФ обязывает товарищество заключать договоры о содержании и ремонте общего имущества в многоквартирном доме с собственниками помещений в многоквартирном доме, не являющимися членами товарищества.

В соответствии с Жилищным кодексом ТСЖ и собственники помещений в многоквартирном доме строят свои отношения на основании законодательства РФ, устава ТСЖ, договоров о предоставлении коммунальных услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирного дома.

Однако следует помнить о том, что понятие «собственник помещения в многоквартирном доме» очень широкое и статус лица при выборе способа управления посредством ТСЖ определяется в зависимости от того, является ли оно, кроме всего прочего, членом ТСЖ, а также собственником жилого или нежилого помещения. На сегодняшний день детальное правовое регулирование рассматриваемых договоров относительно всех категорий лиц в жилищном праве отсутствует. Поэтому зачастую сложно решить: какой договор, с кем и на каких условиях следует обязательно заключить, а самое главное - каковы последствия его не заключения.