Участие прокурора в рассмотрении дел с арбитражными судами

Малое количество заявлений, которое подано прокурорами в арбитражные суды, связано с тем, что установлен трехмесячный срок для подачи заявления с того дня, когда стало гражданину известно о том, что его права и законные интересы нарушены. Неоднократно говорили о невыполнимости данного требования практики исходя из опыта работы прокуратуры при проведении общенадзорных мероприятий, подготовлению проектов заявлений и дальнейшему их направлению в прокуратуру субъекта РФ для того, чтобы подать заявление в арбитражный суд. Не в состоянии прокуратура обеспечить защиту публичных интересов посредством признания ненормативных правовых актов недействительными. Единственно возможный выход из сложившейся ситуации это увеличение срока по подаче заявления в суд.

Глава II. Направления совершенствования участия прокурора в арбитражном процессе

2.1. Перспективы развития участия прокурора в арбитражном процессе

В настоящее время невозможно представить в государственном суде процесс без права прокурора участвовать в нем. Но за последние десятилетия основания его участия изменились существенно.

Очень серьезно прокурора в его праве возбуждать дела в суде ограничил АПК 2002 г.15. Ранее идея арбитражного процесса рассматриваемого как процесс равных и соответственно спорящих о правоотношениях, которые возникают в экономической сфере, и действительно в своей лабораторной чистоте, в широких основаниях участия прокурора не нуждалась. Однако совсем иное показала реальность. По нескольким принципиальным вопросам в Постановлении Высшего Арбитражного Суда РФ (далее - ВАС) от 23 марта 2012 г. N 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе»16 (далее - Постановление N 15) выражена определенная позиция, на которые следует обратить особое внимание, так как они имеют большое значение как для правоприменения, так же и в целом для перспективы развития арбитражного процесса.

Проведенный анализ Постановления N 15 показывает в целом, что установленные в законе существующие рамки участия прокурора в процессе очень тесны, участие прокурора в исполнительном производстве недостает. Но, как представляется, в качестве одного из самых весомых мотивов, которые побудили ВАС принять Постановление, является позиция Конституционного суда РФ в отношении компетенции третейских судов при рассмотрении некоторых споров.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 26 мая 2011 г. N 10-П17, упоминание о котором необходимо при осуществлении анализа Постановления ВАС N 15, решается очень важный вопрос о соотношении между частной автономии воли и публичным контролем по делам, которые подведомственны третейским судам. И, следуя логике рассуждения, в реальности указанное Постановление Конституционного суда имеет серьезные просчеты, важнейшим из которых является отказ учитывать причины, по которым столь настойчиво ВАС РФ требовал возможности осуществления публичного контроля над определенными категориями дел. В данном случае необходимо отметить, что п. 3.1 Постановления КС РФ N 10-П предусмотрено, что перечень видов споров, которые относятся к компетенции третейского суда, подлежит определять законодателю, исходя из того какова «их социальная значимость, конкретные условия развития гражданского оборота и социально-экономической системы в целом, укоренение правовых начал рыночного хозяйства, правовой культуры и иных факторов». Таким образом, Конституционный суд РФ, аналогично как и ВАС РФ, скорее всего, не мог не обратить внимания на практические проблемы, связанные с незащищенностью публичных интересов, возникающие при рассмотрении дел третейскими судами; но в Постановлении N 10-П фокус зрения Конституционного суда РФ сместился на конкретные вопросы процессуальных гарантий при третейском разбирательстве (п. 3.2 Постановления КС).

П.4 Постановления N 15 предусмотрено, что «при обращении прокурора в арбитражный суд по делам, перечисленным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК РФ, если в договоре содержится положение о передаче споров из этого договора на рассмотрение третейского суда, прокурор обязан обосновать, каким образом нарушаются публичные интересы в связи с заключением данной сделки».

В ст. 2 ФЗ от 24 июля 2002 г. N 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации»18 установлено, что «в третейский суд может по соглашению сторон третейского разбирательства передаваться любой спор, вытекающий из гражданских правоотношений, если иное не установлено федеральным законом». Аналогичный смысл был заложен и в содержании ч. 1 ст. 7 Закона РФ от 7 июля 1993 г. N 5338-1 «О международном коммерческом арбитраже»19. Пунктом 3.1 Постановления N 10-П КС увязано ограничение компетенции третейских судов с «природой гражданских правоотношений, которые, как следует из ст. 8, 19, 34 и 35 Конституции и конкретизирующей их положения ст. 1 ГК, основаны на признании равенства участников, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела». Конституционный суд РФ в п. 2 названного Постановления подтверждает, что правом на обращение в третейский суд обладают частные лица, действующие в границах диспозитивности и автономии воли, еще раз фактически подчеркнул, что сфера полномочий третейского суда находится в зоне, защищающей исключительно частные интересы. Из изложенных положений закона и подтверждающего их толкования Конституционным судом РФ следует только один вывод: спор, который передается на рассмотрение третейскому суду – это правоотношение, которое исключает наличие в нем элемента входящего в защищаемый публичный интерес.

Но именно данный интерес призван защищать уполномоченные органы муниципальной и государственной власти. Прокурор, как орган публичного контроля, осуществляет свою деятельность в пределах должностных полномочий и, соответственно, осуществлять защиту они могут только такими способами, которые прямо указаны для них в Законе, в частности они обладают правом обращаться только в те органы, которые прямо указаны в Законе. Разделами III, IV ФЗ от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»20 право на обращение в третейский суд прокурору не предоставлено. В связи с чем, обращение к судебной защите по правилам, которые установлены п. 4 Постановления ВАС, для прокурора остается единственным способом по охране публичных интересов по категориям дел, которые отнесены их участниками к ведению третейских судов. В случае отказа от наличия такого права у прокурора возникла бы ситуация когда публичные интересы вошли бы в категорию незащищаемых вообще, это связано ещё и с тем, что вынесение решения третейским судом и его последующее добровольное исполнение лишает прокурора возможности осуществлять защиту публичных интересов в судебном порядке. Именно данного рода случаи и заставляли в свою очередь ВАС настаивать на ограничениях по обращениям в третейские суды.

Конституционный суд РФ в п. 2 Постановления трактует третейские суды как «действующие в качестве институтов гражданского общества, наделенные публично значимыми функциями». Но в тоже время публично значимые функции не говорят о том, что им делегированы публичные полномочия и, соответственно, не накладывают обязанности на третейские суды охранять публичные интересы. Далее, делая ссылку на ЕСПЧ, в п. 2 Конституционный суд РФ указал, что «суд» это «орган, который учрежден для решения ограниченного числа особых вопросов, при неизменном условии, и что им должны соблюдаться необходимые гарантии». Направленность рассуждения Конституционного суда РФ была сосредоточена именно на гарантиях, обычно называющихся процессуальными гарантиями участников спора, при этом как государственная судебная защита выступает не только особым статуса суда, процессуальных форм и гарантий, а также обеспеченностью со стороны суда публичным контролем всего процесса защиты права и конечно же не в последнюю очередь и со стороны уполномоченных органов (ст. 52, 53 АПК).

Конституционный суд в п.2 Постановления указал, что при разбирательстве в третейском суде «публичные интересы обеспечиваются посредством законодательных предписаний, которые устанавливают процедуры третейского разбирательства». Но данный подход Конституционного суда РФ исключительно связан с третейским порядком разрешения спора, и он не выявляет проблему решения третейским судом наличия у него соответствующей компетенции.

Таким образом, беспристрастность и справедливость в этом случае не являются инструментами, которые помогают определить границы компетенции. В части 2 ст. 1 ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации» установлено, что только законом может быть ограничено право на обращение в третейский суд. Но, решая вопрос о компетенции третейского суда (ч. 1 ст. 17 ФЗ «О третейских судах»), ограничиваться только данной нормой и наличием арбитражной оговорки невозможно. Очевидно, что граница компетенции третейского суда как субъекта, в чьи полномочия входят исключительно частноправовые споры, должна заканчиваться там, где при рассмотрении таких споров начинают затрагиваться интересы третьих лиц (как публично-правового образования, так и частного субъекта) или неопределенного круга лиц. В принципе, решить вопрос о своей компетенции, третейский суд имеет право самостоятельно. Данное право у третейского суда сохранено и при вынесении решения. Ст.ст.42, 46 ФЗ «О третейских судах» дают возможность утверждать, что при вынесении решения самому третейскому суду следует его проверить, в частности, на ненарушение прав лиц, которые не привлечены в третейское разбирательство, и на соответствие пределам третейского соглашения: иначе его решение государственным судом может быть отменено.

Но так как такого толкования Конституционный суд не дал, а также вопрос об обязанности третейских судов самостоятельно проверять ненарушение границ публичных интересов обошел, позиция ВАС, согласно которой допускается право прокурора на обращение в суд, обосновывая наличие в деле публичного интереса, является абсолютно рациональной.

Необходимо обратить внимание на то, что в законе (ст. 42, 46 ФЗ «О третейских судах», ст. 233, 239, 244 АПК) говорится исключительно о противоречивости публичному порядку. При этом в Постановлении N 15 ВАС связано право прокурора на обращение в суд по основаниям нарушения публичных интересов.

Карабельников Б.Р., давая оценку Постановлению КС N 10-П, указал, что «спекуляциям на тему о том, что такое публичный порядок, может быть положен конец, так как Конституционный Суд объяснил, в чем состоит публичный интерес государства в сфере третейского правосудия»21. Но представляется, что публичный порядок и публичный интерес хоть и связаны, но не подменяют понятия друг друга.

Не вызывает сомнения, что публичный интерес присутствует во всех делах, в которых участвуют публичные образования. При этом он одновременно охватывает интересы неопределенного круга лиц. Публичный интерес может быть нарушен, в то время как публичный порядок может и не пострадать. Так, например, при продаже акций, которые принадлежат государству, по заниженной цене в первую очередь страдают публичные интересы, а не публичный порядок. Наоборот, своим договором два частных лица вполне могут нарушить публичный порядок, при этом публичные интересы совершенно не затронув. Судебная практика не случайно всякий раз делает акцент на фундаментальности положений по нарушению публичного порядка.

Так, например, Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа предусмотрено, что «решение международного третейского суда может быть признано противоречащим публичному порядку Российской Федерации в том случае, если в результате его исполнения будут совершены действия, либо прямо запрещенные законом, либо наносящие ущерб суверенитету или безопасности государства, затрагивающие интересы больших социальных групп, являющиеся несовместимыми с принципами построения экономической, политической, правовой систем государств, затрагивающие конституционные права и свободы граждан, а также противоречащие основным принципам гражданского законодательства, таким, как равенство участников, неприкосновенность собственности, свободы договора»22.

С точки зрения облегченности по применению на практике категории «интерес» в противовес категории «порядок» вряд ли можно дать оптимистичные прогнозы: и тот и другой вопрос решаются реальным правоприменением. Однако очевидно, что категория «публичный интерес» более шире, поэтому, предоставляет наибольший простор как для различных толкований так и для обращений в суд. То, что обе эти категории не взаимозаменяемы столь же очевидно. Применять обе эти категории возможно в том числе и потому, что позиция Конституционного суда по отношению к публичным интересам не является попыткой заменить ими понятие «публичный порядок», которое закреплено в законе, а была лишь вызвана мотивами, на которые при объяснении своей позиции ссылался ВАС.

ВАС в качестве предложений говорит о том, что в исковом заявлении, подаваемом прокурором в соответствии с абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК, необходимо указать публично-правовое образование, в интересах которого было возбуждено дело, и уполномоченный орган, который действует от имени данного образования (п. 9 Постановления).

При этом в судебной практике возникают случаи, при которых прокуратура может усмотреть нарушение публичных интересов и предъявить иск, орган управления не персонифицируя, в лице которого осуществляется защита публичных интересов. Такие неточности, как правило, могут быть устранены посредством привлечения в процесс в качестве истцов организаций и органов, которые осуществляют соответствующие полномочия. Необходимо отметить, что нередко судебная практика и ошибается, привлекая такие организации и органы в качестве третьих лиц с побочным интересом.

Так, например, прокурор обратился с иском в суд в интересах Российской Федерации в котором просил признать недействительным договор на оказание платных услуг по швартовке парома «В***» к причалам с целью обеспечения паромной переправы автотранспорта и пассажиров, который был заключен между войсковой частью, в чьем оперативном управлении находятся причалы, с одной стороны, и администрацией Балтийского городского округа и ООО «Б***», с другой стороны. В качестве третьих лиц, которые не заявляли самостоятельных требований на предмет спора, привлекались региональные и федеральные органы по управлению государственным имуществом23.

Допустим, что ВАС в п. 9 Постановления именно эту проблему стремился устранить, тогда столь категоричное решение не учитывает категорию дел, в которых данная персонификация затруднительна: по искам, которые в публичных интересах предъявляются прокурором, но в том числе против тех самых организаций и органов, которые осуществили оспариваемые сделки.

Так, например, заместителем прокурора Тульской области было подано обращение в арбитражный суд с иском о том, чтобы признать недействительным договор, заключенный между ответчиками - ООО «ЧОО «Д» и производственным подразделением «Н» филиала ОАО «К», ссылаясь на то, что объекты производственного подразделения «Н» филиала ОАО «К», которые переданы под охрану ООО «ЧОО «Д», являются объектами, подлежащими государственной охране24.

На практике нередки случаи оспаривания прокурором договора купли-продажи недвижимого имущества, заключенного между частным лицом и администрацией, с требованием осуществить возврат имущества в собственность администрации. По таким искам ответчиками выступают и продавец и покупатель25.

В Постановлении (п. 10) также указывается, что «публично-правовое образование наделено правом по вступлению в дело в качестве истца». Как следует из содержания данного пункта, если у публично-правового образования нет желания вступать в дело, процесс все равно будет продолжаться и у прокурора будут процессуальные права по защите публичных интересов в лице органа, который не пожелал занять позицию истца. Тогда становится совершенно непонятным, почему прокурор не может защищать такие же публичные интересы, осуществляя свои действия в публичных интересах не указывая конкретного истца. Если такие субъекты будут указаны прокурором в качестве ответчиков, то это исключит их возможность выступать на стороне истца, а признание интереса публичным само по себе, в соответствии с положениями п. 17 того же Постановления, препятствий для его последующего исполнения не создает.