Участие прокурора в рассмотрении дел с арбитражными судами

Исчерпывающий перечень являющихся основанием для обращения прокурора с иском (заявлением) в суд приведен в ст. 52 АПК РФ. Так, например, прокурор может инициировать арбитражное производство и обратится с иском: оспаривая нормативно-правовые акты, ненормативные правовые акты государственных органов власти РФ, государственных органов власти субъектов РФ, местных органов самоуправления, которые затрагивают права, а также законные интересы граждан и организаций в предпринимательской сфере и другой экономической деятельности; признания недействительными сделки и применения в дальнейшем последствий недействительности ничтожных сделок, которые совершены государственными органами власти РФ, государственными органами власти субъектов РФ, местными органами самоуправления, государственными учреждениями, муниципальными и государственными унитарными предприятиями, а также юридическими лицами, в уставном фонде которых имеется доля участия муниципальных образований,  доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия Российской Федерации.

В практической деятельности такой детализированный перечень оснований для участия прокурора в процессе вызывает определенные трудности, что в свою очередь сказывается на эффективности работы прокурора для защиты интересов государства и общества.

Участие прокурора в исковом производстве, на основании ч. 1 ст. 52 АПК РФ, заключается в оспаривании сделок (признавая недействительность сделки, применяя последствия недействительности ничтожной сделки). Так, например, прокуратуры субъектов РФ предъявляют иски о признании недействительной сделки, одной стороной в которых выступает Российская Федерация, субъекты РФ, местные органы самоуправления, а также коммерческие организации, доля участия в которых принадлежит государству, субъектам РФ и местным органам самоуправления. Выделение данного основания в качестве обязательного с целью участия прокурора объясняется правовой природой заключения сделки выступающей основанием при приобретении, изменении и прекращении обязанностей и прав субъектов гражданских правоотношений.

Прокурорами Астраханской области в 2014 году активно применялись полномочия, которые предоставлены АПК Российской Федерации, направленные на защиту интересов государства и общества в предпринимательской и другой экономической деятельности.

В анализируемом периоде в Арбитражный суд Астраханской области было направлено 105 исков и заявлений, из них 16 исков связаны с признанием сделок недействительными10.

А именно, оспорены договоры (соглашения) регулирующие взаимодействие местных органов самоуправления, которые заключены администрациями муниципальных образований с администрациями сельских советов, которыми при предоставлении земель, расположенных в границах сельского совета, администрации сельских советов обязаны формировать земельные участки, тогда как указанная обязанность закреплена за местными органами самоуправления муниципальных районов. Приведенные нарушения требований Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводят к необоснованным бюджетным расходам сельских советов связанных с проведением кадастровых работ и постановкой на кадастровый учёт земельных участков, правом по распоряжению которыми сельские советы не обладают.

Все исковые заявления судом были удовлетворены.

Также выявлялись нарушения в процессе проверок по соблюдению Федерального закона №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Так, например, в интересах муниципального образования «Аксарайский сельсовет» в арбитражный суд было направлено исковое заявление к обществу с ограниченной ответственностью о признании недействительной сделки и применении последствий недействительности сделки.

В результате проведения в электронной форме открытого аукциона между администрацией муниципального образования «Аксарайский сельсовет» и обществом был заключен муниципальный контракт на выполнение работ «Рекультивация земель населенных пунктов после сноса жилых домов временного поселка «Молодежный» в пос. Аксарайский Красноярского района». Победителем открытого аукциона было признано общество с ограниченной ответственностью, которое предоставило безотзывную банковскую гарантию, выданную коммерческим банком. При этом, общество клиентом данного банка не является и не обращалось по вопросам получения банковской гарантии и других банковских услуг. В связи с чем, не выполнено установленное требование в Федеральном законе «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» об обеспечении исполнения контракта, что является нарушением охраняемых законом интересов муниципального образования «Аксарайский сельсовет».

Иск прокурора был удовлетворен в полном объеме решением Арбитражного суда Астраханской области от 02.09.2014.

Работа, направленная на устранение нарушений административного законодательства ведется на системной основе. Нарушения закона чаще всего выявлялись в сфере соблюдения лицензионных условий охранной, медицинской деятельности, а также деятельности, которая связана с осуществлением пассажирских перевозок, и кроме того в сфере соблюдения законодательства о несостоятельности (банкротстве), о рекламе. В процессе осуществления проверок были установлены в аптеках грубейшие нарушения правил хранения лекарственных средств. К административной ответственности были привлечены виновные лица.

Основная цель участия прокурора при подаче иска в арбитражном процессе заключается в защите интересов РФ, субъектов РФ, местных органов самоуправления. Но, несмотря на эффективность работы органов прокуратуры, направленную на оспаривание недействительности сделок, нередко на практике возникают сложности при осуществлении защиты прокурором в арбитражном процессе права муниципальной или государственной собственности исключительно посредством предъявления исков, направленных на признание сделок недействительными. Согласно единого государственного реестра государственной регистрации подлежит право собственности и иные вещные права на недвижимое имущество, право на их возникновение, а также переход их и прекращение в соответствии с п. 1 ст. 131 Гражданского кодекса РФ. Регистрация прав в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»11 это своего рода проявление юридического акта признания, а также подтверждение государством момента возникновения, ограничения (обременения), перехода или же прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом РФ. На основании ст. 52 АПК РФ прокурор не имеет права предъявлять иск о том, чтобы признать недействительным зарегистрированное право собственности. Задача прокурора в данном случае заключается не только в том, чтобы добиться удовлетворения иска, но и самое главное обеспечить исполнимость вынесенного решения по делу. Не вызывает сомнения, что практикой участия в арбитражном процессе прокуроров были найдены выходы из сложившейся ситуации. Прокуратуры Башкортостана, Калмыкии, Татарстана в одном исковом заявлении соединяют требования о признании сделки недействительной с требованиями о признании недействительным зарегистрированного права12. Но если действия прокурора в первом случае основываются на нормах процессуального права, то во втором случае усмотрением судьи может быть ограничена возможность заявления подобных требований.

В арбитражном процессе прокурор не имеет права заявлять требования о признании права собственности на спорное имущество. В случае заявления указанного требования в ходе судебного разбирательства можно провести оценку порядка приобретения ответчиком спорного имущества (приватизация, внесение в уставный фонд предприятия, купля-продажа) в независимости от момента совершения сделки, а также факта его отчуждения. В связи с чем, в рамках судебного разбирательства суд может рассмотреть законность совершения совокупности сделок с недвижимым имуществом, включая как приобретение, так и отчуждение последнему собственнику данного имущества. При этом муниципальное или государственное имущество может быть предметом последовательных сделок, которые направлены, в конечном счете, на передачу его добросовестному приобретателю. В данном случае в рамках имеющихся полномочий, которые предоставлены прокурору в ст. 52 АПК РФ, последний имеет право оспаривать только те сделки, которые совершены в пределах исковой давности (три года), при условии, что по сделке одной из сторон является предприятие, в уставном фонде которого имеется доля участия муниципального образования, субъекта РФ или Российской Федерации.

Необходимо отметить, что к требованиям по применению последствий недействительности ничтожной сделки, как правило, применяется общий срок исковой давности, при этом в отличие от требования по признанию права собственности к данным требованиям ст. 208 АПК РФ не может быть применена, на основании которой положения данной статьи о сроке исковой давности не могут быть распространены на требования собственника или другого владельца об устранении всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не соединены с лишением владения. В связи с чем, в случае заявления ответчика о том, что срок исковой давности истек, суду надлежит в удовлетворении исковых требований прокурору отказать.

Возникающая недостаточная эффективность по предъявлению прокурором исков связанных с признанием сделок недействительными и применении соответствующих последствий недействительности сделок имеет свое дополнение в невозможности, в случае предъявления указанного иска, истребовать муниципальное или государственное имущество из незаконного владения, если оно принадлежит добросовестному приобретателю на момент предъявления иска. Прокурор также бессилен и в тех случаях, когда государственное имущество является предметом нескольких последовательных сделок. На основании Постановления Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2003 г. N 6-П в случае если разрешая спор о применении последствий недействительности сделки в форме возврата полученного по сделке будет установлено судом, что покупатель выступает добросовестным приобретателем, то суд в порядке ст. 167 ГК РФ должен отказать в удовлетворении исковых требований13. Данное обстоятельство связано с тем, что обязанность суда в данных случаях, во-первых, заключается в проверке добросовестности последнего приобретателя имущества и, во-вторых, в указании истцу на необходимость в предъявлении требований по истребованию имущества из незаконного владения лица, которое приобрело это имущество (виндикационный иск). В тоже время прокурор, не является субъектом спорного материального права, и правом на предъявление виндикационного иска не обладает, а само по себе заявление на признание недействительным зарегистрированного права собственности права пользования и владения имуществом не исчерпывает. В связи с чем если отчуждение муниципального или государственного имущества произошло помимо воли собственника (ст. 302 ГК РФ) и возмездного его приобретения добросовестным приобретателем, у прокурора отсутствуют полномочия на истребование указанного имущества из незаконного владения, судом будет принято решение об отказе в удовлетворении иска прокурора по признанию сделки недействительной и применению последствий недействительности сделки.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что полномочия прокурора, направленные на оспаривание недействительности сделок ограничивают существенно его деятельность, связанную с защитой муниципальной и государственной собственности. Отсутствие права у прокурора предъявлять иски о признании права собственности, истребовать имущество из незаконного владения, признавать незаконным зарегистрированное право существенно уменьшает эффективность защиты прокуратурой интересов государства, местных органов самоуправления в сфере защиты права муниципальной или государственной собственности. На практике у прокуроров остаются без внимания такие случаи, когда муниципальное или государственное имущество передавалось в результате нескольких сделок добросовестному приобретателю, срок исковой давности для обращения с иском по которым истек, другие нарушения прав собственника муниципального и государственного имущества, которые не связаны с заключением сделок.

Кроме того, проводя анализ, с позиции теории арбитражного процесса, права прокурора на предъявление иска, необходимо согласиться с тем, что особенностью участия прокурора является предъявление им установительных исков или же исков о признании, которые направлены на подтверждение судом существования или же отсутствия определенного правоотношения14. В отличие от исков о присуждении, в которых истцом предъявляются требования не только о признания за ним субъективного определенного права, но и присуждения к совершению конкретных действий (возмещение убытков, компенсация морального вреда, вселение в жилое помещение и др.) ответчика в свою очередь в исках прокурора о признании права содержатся требования неимущественного характера, предметом данных исков выступает правоотношение. Являясь по делу процессуальным истцом, действуя согласно принципов диспозитивности, прокурор не имеет права предъявлять требования по возмещению ущерба, взысканию суммы долга, присуждению других выплат. Право на предъявление указанных требований возникает у субъектов спорного материального права в случае если иск прокурора о признании удовлетворен. В связи с чем предъявление исков о признании прокурором соответствует общей цели участия прокурора в арбитражном процессе (защита интересов и прав граждан и государства в предпринимательской сфере деятельности), а также подтверждает, что прокурор осуществляет свое действие с соблюдением принципов состязательности и диспозитивности арбитражного процесса.

Но в тоже время иск по признанию сделки недействительной и применении в дальнейшем последствий недействительности ничтожной сделки является одним из видов, но не единственным иском о признании (бывает иск о признании недействительности зарегистрированного права, признании права пользования, владения имуществом, признании права собственности и др.). В связи с чем с целью эффективной защиты муниципального и государственного имущества от незаконного отчуждения прокуратуре должно быть предоставлено право на предъявление всех видов перечисленных исков.

В отличие от искового производства, при котором прокурор осуществляет защиту государственных интересов, а также интересов муниципальных образований, при рассмотрении дел, которые возникают из других публичных правоотношений, деятельность прокурора также направлена на защиту интересов и прав граждан, предприятий и других лиц в предпринимательской сфере деятельности.

На основании ст. 192 АПК РФ прокурор имеет право обращаться с заявлением по признанию нормативно-правовых актов недействующими в следующих двух случаях: если он полагает, что данный оспариваемый акт или же отдельные его положения не соответствуют действующему законодательству или другому нормативному акту, который имеет большую юридическую силу, и если в указанном акте наблюдаются нарушения прав и законных интересов организаций, граждан, других лиц в предпринимательской сфере или другой экономической деятельности.

При этом в арбитражном процессуальном законодательстве, в отличие от гражданского, возможность защиты прокурором интересов неопределенного круга лиц не предусмотрена. В связи с чем выявляя в ходе общенадзорной деятельности прокуратуры незаконные нормативные правовые акты в экономической сфере деятельности и невозможности провести их устранение посредством принесения средств прокурорского реагирования прокурор, прежде чем обращаться в суд с заявлением, обязан найти тех лиц, чьи права нарушены были изданием данного незаконного нормативного акта. Для чего материалы надзорных производств направляются вновь в районные (городские) прокуратуры для того, чтобы взять объяснения с граждан и должностных лиц, а также найти пострадавших, что значительно осложняет работу прокурора и требует временных существенных затрат. Общеизвестно, что действие нормативно-правового акта направлено на неоднократное его применение неопределенным кругом лиц, соответственно, издание нормативного акта противоречащего закону нарушает всегда интересы граждан и других лиц. В связи с чем требование по доказыванию прокурором факта нарушения прав организаций, граждан и других лиц может лишь усложнить действия прокурора. Кроме того, в каждом случае выявляя лиц, чьи права были нарушены незаконным актом, прокурор вынужден ограничивать свою деятельность, направленную на оспаривание незаконных нормативно-правовых актов только посредством пресечения правонарушений, а не их предупреждением.

Имеющаяся статистика подачи прокурорами заявлений по признанию недействительными ненормативных правовых актов указывает на то, что прокуратура достигла незначительных результатов. Необходимо отметить, что нормами ст. 198 АПК РФ, на которую опираются прокуроры при обращении с заявлениями, предусмотрены те же требования, что и при оспаривании нормативно-правовых актов. Применительно к оспариванию действия ненормативных актов, решений, действий и бездействия должностных лиц требование с указанием на то, в чем конкретно нарушены права и свободы граждан и других лиц в экономической сфере деятельности, является обоснованным.