Законодательная инициатива в Украине

      Президент, народные депутаты Верховной рады, а также народные депутаты всех уровней и , кроме того,  Голова Верховной Рады и Генеральный Прокурор Украины  -  лично принимают решение о выступлении с законодательной инициативой. Причем   Генеральный Прокурор Украины реализует свое право законодательной инициативы строго в рамках своих полномочий и своей компетенции.                                

              Все прочие структуры, обладающие  таким правом, принимают данное  решение коллегиально. В этих  случаях вопрос о выступлении с законодательной инициативой рассматривается соответственно на заседании  соответствующего субъекта законодательной инициативы  согласно регламенту каждого из них, а решение оформляется соответствующим правовым актом. Кабинет Министров Украины осуществляет свое право законодательной инициативы по предложениям соответствующих министерств и ведомств.  К субъектам законодательной инициативы, принимающим   свои решения коллегиально, относятся  комитеты и комиссии Верховной Рады /постоянные и временные/ , а также парламентские фракции. Однако комитеты и комиссии реализуют свое право законодательной инициативы в строго определенных рамках своих полномочий и компетентности, а фракции, являющиеся  представителями различных политических партий , имеют право инициировать законопроекты, касающиеся различных сторон жизнедеятельности государства и общества. 
 

- 12 - 
 
 
 
 

              Конституция и законодательство  Украины  не устанавливает,  по каким конкретно вопросам  законодательная инициатива осуществляется по преимуществу Президентом, а по каким - Правительством и парламентариями. Каждый здесь волен выбирать сам. Исключение составляет лишь проект закона о  государственном бюджете, представление которого является прерогативой Правительства. Теоретически возможна совместная законодательная инициатива Президента и Правительства, но на сегодняшний день на практике такое не применялось. Не исключена также и совместная законодательная инициатива других ее субъектов. Однако, как показала практика, объединение законотворческих усилий происходит далеко не всегда, в связи с чем в Верховную Раду  вносилось немало так называемых альтернативных законопроектов, то есть тех, которые имеют общий предмет регулирования, но различаются непосредственным содержанием. 

              Надо сказать, что внесение альтернативных законопроектов  имеет не самые благоприятные последствия для законодательного решения стоящих перед страной проблем. Рассмотрение альтернативных законопроектов, как правило, заканчивается тем, что ни один из них не принимается в первом чтении. В подобных случаях документы отправляются  на доработку с рекомендациями выработать единый, всех устраивающий текст. Если позиции инициаторов законопроекта расходятся  диаметрально, выполнить такую рекомендацию практически  невозможно. В результате процесс принятия насущного, важного и очень нужного закона затягивается  на неопределенное время.

              Порядок внесения законопроектов  определен Регламентом Верховной  Рады  и Постановлениями ВР  в мельчайших деталях. К каждому документу прикладывается несколько сопутствующих бумаг: он должен сопровождаться обоснованием необходимости его принятия, включающим характеристику целей и основных положений законопроекта, а также определением места будущего закона в системе действующего законодательства. Кроме того, его сопровождает перечень за- 

- 13 - 
 
 
 
 

конов и иных нормативных актов, которые  в случае принятия закона нужно отменять или изменять, а также финансово-экономическое  обоснование, если реализация закона требует от государства дополнительных затрат.  Согласно Постановления Президиума Верховной Рады «Про основні напрями вдосконалення законотворчої і контрольної діяльності Верховної Ради України» от 29 травня 1992г. № 2393-Х11  «…Верховною Радою не повинні розглядатися законопроекти без їх юридичної експертизи, економічного обгрунтування і прогнозунаслідків від їх впровадження, а також без визначення джерел фінансування додаткових витрат.»

              Вполне естественным можно считать и указание на то, что законопроекты, вносимые депутатами Верховной Рады должны быть именными. В частности в Положении  «О  порядке работы с проектами законодательных актов  и материалами, содержащими законодательные предложения, которые подаются на рассмотрение Верховной Рады Украины» от 30.10.1995г. № 668/95ПВ говорится « Законопроекти  можуть бути підписані ініціатором внесення , мати візи керівників  міністерств  та  інших  центральних органів державної виконавчої   влади,   до   сфери  діяльності  яких вони належать, або керівниками структурних підрозділів, працiвники яких брали  участь у їх підготовці.  До законопроектів додається список авторського колективу.» 

              Парламент ( Верховная Рада)  является  высшим органом государственной власти, одной из важнейших функций которого является принятие законов. Однако сосредотачивая в себе законодательные функции , парламент нередко передает часть из них другим , подконтрольным ему  органам, делегирует их. Возникающая в результате этого система актов носит название делегированного законодательства.  Зачастую парламент вынужден в силу самых разнообразных причин, включая периодическую перегруженность правотворческой работой, поручать подготовку и принятие тех или иных обычных актов прави- 

- 14 - 
 
 
 
 

тельству, отдельным министерствам и ведомствам. Следует отметить, что несмотря на монопольное положение в области правотворчества, высший законодательный орган, особенно в  парламентских странах, подвержен довольно сильному воздействию со стороны правительства. Иногда правительство сосредотачивает в своих руках всю или почти всю законодательную инициативу и оказывает огромное влияние на все направления деятельности парламента. Что же касается президентских республик, то в них парламент в формально-юридическом плане зачастую более независим. Он, как правило, не может быть распущен Президентом. Законодательная инициатива принадлежит прежде всего депутатам. Однако и в этом случае исполнительная власть в лице Президента  имеет много путей воздействия на парламент. 

              Следует отметить, что законодательная инициатива предполагает внесение не только новых законов. В соответствии с Регламентом она осуществляется также в форме внесения в Верховную Раду поправок к законопроектам, находящимся на рассмотрении. Круг субъектов права законодательной инициативы в этом случае тот же, что и при внесении законопроектов. При этом Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд могут вносить поправки только к законопроектам, регулирующим вопросы их ведения.  
              

              Подводя итог сказанному, подчеркнем, что вопрос о праве законодательной инициативы в украинском парламенте пока не обрел должного правового регулирования. К примеру, Регламент Верховной Рады не в полном объеме и недостаточно подробно определяет права субъектов законодательной инициативы и порядок их реализации на всех стадиях законодательного процесса. Более того, здесь нет упоминания о возможности отзыва законопроекта его инициатором, что выглядит весьма странно: ведь это одна из гарантий свободного осуществления данного права.

- 15 - 
 
 
 
 

              Рассматривая вопрос о важности  законодательной инициативы, как  части законотворческого процесса  хочется указать на некоторые  субъективные обстоятельства, влияющие  в конечном итоге на законотворческую деятельность государства в целом. В процессе создания концепции законопроекта важную роль играет высокий уровень профессиональной подготовки, добросовестность, желание позитивных перемен, социальная активность каждого субъекта законодательной инициативы. Зачастую из-за элементарной непродуманности и недобросовестности вопреки всякой логике и здравому смыслу задерживается принятие важных базовых актов. В то же время поспешно принимаются десятки законов по частным вопросам. Разрываются связи между законодательными актами, что порождает множество юридических коллизий.