Уставы муниципальных образований: содержание, значение, проблемы реализации

Уставы  муниципальных образований: содержание, значение, проблемы реализации 

     Впервые в российском законодательстве упоминание об уставе местного самоуправления появилось  в Законе РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6.07.91 г. № 1550-1. В нем говорилось о положении (уставе) о местном самоуправлении. Однако в период с 1991 по 1995 годы практически ни в одном городе такие положения (уставы) не были приняты в силу нескольких причин.

     Во-первых, в ст. 5 Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» не было точно определено его место в правовой системе государства. Закон только допускал возможность принятия этого документа, не обязывая к этому местные органы власти.

     Во-вторых, принятие положения (устава) о местном  самоуправлении влекло закрепление в обязательном порядке за районными в городе органами власти и управления таких полномочий, которые делали бы их достаточно независимыми от городского уровня власти и управления, например, полномочия иметь муниципальную собственность и распоряжаться ею. Однако все эти положения Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» входили в противоречие с Законом РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» от 3.07.91 г. № 1531-1, ст. 5 которого предусматривала создание органов, принимающих решения о распоряжении муниципальным имуществом только на уровне городов, за исключением районов в области и районов в городе.

     В-третьих, Закон предусматривал регистрацию  положения (устава) о местном самоуправлении органами государственной власти соответствующего края, области, автономной области, автономного округа. Однако процедуры регистрации не были определены, что делало невозможным выполнения требований этой статьи.

     Новая Конституция РФ 1993 г. и Федеральный  закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95г. № 154-ФЗ и от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ заложили новые основы для реформирования местного самоуправления в России и пополнили правовую систему РФ новым источником права - уставом муниципального образования. По законам все муниципальные образования обязаны иметь устав, который является их основным нормативным актом.

     Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» составлен более грамотно, в нем устав рассматривается шире. Так, в ст. 43 Закона сказано, что устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

     Далее в Законе отмечено, что должно определяться Уставом, какие вопросы регулируются, даны более полные сведение о том, кто принимает, как и в каком количестве, а также подробная информация о процессе вступления его в силу. Также в Законе идет речь о регистрации устава.

     Каждое  муниципальное образование обязано  иметь свой Устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом порядке. Порядок разработки, принятия и регистрации устанавливается в соответствии с ФЗ № 154 и разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Для разработки Устава целесообразно создание специальной рабочей комиссии, а также согласованность действий с государственными органами.

     Незаконно обязывание согласования проектов уставов  с соответствующими государственными органами и их экспертная оценка на эти проекты.

     Устав муниципального образования принимается  представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ.

     Таким образом, устав - это подзаконный  правовой акт; акт учредительного (правоустанавливающего) характера; основополагающий нормативный акт конкретного муниципального образования; акт долговременного действия; он обладает высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам, принятым органами местного самоуправления конкретного муниципального образования; имеет особый порядок принятия; подлежит государственной регистрации; уставом может осуществляться временное правовое регулирование вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования и подлежащих регулированию законами субъектов РФ до принятия соответствующих законов субъектов РФ.

     В устав муниципального образования  входит.

     Наименование  муниципального образования, его территория, границы и символы.

     Вопросы местного значения, относящиеся к ведению соответствующего муниципального образования. Также должны быть закреплены вопросы, относящиеся к ведению соответствующих государственных органов, но законом переданные в ведение органов местного самоуправления.

     Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением конкретного муниципального образования самоуправления на своей территории (местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы, конференции граждан).

     Виды, наименование, порядок образования, полномочия, сроки и формы деятельности, правовые акты выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления на территории данного муниципального образования.

     Экономическая и финансовая основа осуществления  местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, перечень объектов, находящихся в собственности населения данного образования, порядок управления муниципальной собственностью, конкретные источники финансовых ресурсов (местные налоги, сборы).

     Гарантии  местного самоуправления на территории данного муниципального образования, гарантии прав органов и должностных лиц местного самоуправления, социальные гарантии.

     Ответственность органов и должностных лиц  местного самоуправления на территории данного муниципального образования перед населением последнего, перед государством и перед физическими и юридическими лицами в гражданско-правовых отношениях.

     Исторические  и иные местные традиции и особенности, которые характерны для данной территории, ее населения.

     Итак, устав муниципального образования, занимая не самое высокое место в законодательной иерархии, тем не менее, обладает свойством, выделяющим его из ряда других законодательных актов -- способностью служить своего рода нормативной базой для развития всего текущего законодательства субъекта Федерации и в целом дают импульс развитию всего законодательства.

     Устав представляет собой особую юридическую  целостность, разнообразие уставных норм можно объяснить наличием специфических  приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о существовании специального юридического режима. Комплексный характер устава заключается не только в рассредоточении правовых норм по основным отраслям и регулировании ими отдельных сторон отношений местного самоуправления. Кроме того, комплексный характер данной отрасли обусловлен наличием норм, замыкающихся в рамках сугубо муниципального законодательства, т.е. в отраслевых законах: о порядке образования (порядок установления и изменения границ), преобразования и упразднения муниципальных образований; о статусе муниципальных служащих; о выборах в органы местного самоуправления и т.д.

     Комплексность устава обусловлена двойственной природой его норм. С одной стороны, они  выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, земельного, финансового), а с другой - оставаясь нормами данных правовых отраслей, входят во вторичную правовую структуру - комплексную отрасль права. Как и любой правовой документ, более низкого уровня, уставы муниципальных образований имеют источники в актах общефедерального уровня, однако они представляют собой одновременно и источники конституционного права Российской Федерации.

     Определение предмета уставного регулирования - сложная теоретическая и практическая задача. Содержание предмета уставного регулирования в значительной степени определено законом. Выделяются обязательные и дополнительные положения, составляющие содержание устава. К обязательным положениям относятся такие, которые в обязательном порядке должны быть отражены и урегулированы в уставе муниципального образования. К дополнительным положениям устава могут быть отнесены вопросы, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению, если они прямо отнесены федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ к вопросам местного значения, либо, если они не исключены из их ведения и не отнесены к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Уставы могут значительно отличаться друг от друга, в первую очередь, по содержанию дополнительных положений, относящихся к предмету уставного регулирования.

     В структуре предмета уставного регулирования  выделяют вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы  совместного законодательного и  уставного регулирования. Решение проблемы необоснованного расширения пределов уставного регулирования зависит от более точного установления в федеральном законодательстве соотношения законодательного и уставного регулирования.

Значительный  объем регулирования в уставе осуществляется на основе законодательства субъекта РФ. При этом соотношения объема регулирования между уставом муниципального образования и законами субъекта РФ в Федеральном законе точно не определено, В разных субъектах РФ не одинаково подходят к проблеме соотношения правового регулирования основных вопросов местного самоуправления. Есть мнение, что нецелесообразно полностью регулировать в законе такие вопросы, как порядок формирования органов местного самоуправления, определение компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления, сроков их полномочий, порядок подотчетности перед населением, управление муниципальной собственностью и предусматривать определенный объем для регулирования уставом. Часть таких вопросов, как бюджет, налоги, экономические и финансовые основы, собственность не может быть полностью передана на усмотрение органов местного самоуправления, поскольку различные подходы в разных муниципальных образованиях, в конечном счете, могут подорвать единые основы бюджетной, налоговой, финансовой системы страны.

     Две выделенные группы вопросов уставного  регулирования показывают противоречия и не согласованность норм Федерального закона, связанные с определением наименования органов местного самоуправления, установлением их компетенции, определением порядка отзыва выборных должностных лиц в результате утраты доверия населения и других вопросов организации деятельности иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Эти вопросы в одних статьях Федерального закона отнесены к предмету совместного законодательного и уставного регулирования, в других - только к предмету самостоятельного уставного регулирования.

     В процессе уставного регулирования  следует придерживаться следующих  положений: в структуре предмета уставного регулирования следует  выделять вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного уставного и законодательного регулирования; содержание устава составляют положения двух видов: обязательные, предусмотренные законодательством и подлежащие обязательному включению в устав, и дополнительные, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению и включать в устав; в уставе должны конкретизироваться общие нормы Конституции РФ, федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, требующие юридической детализации; в уставе должны быть урегулированы вопросы, которые не регламентированы в законодательстве и отнесены к исключительному ведению муниципального образования; в уставе важно четко определять объем уставного регулирования, чтобы не получился объемный, эклектический, содержащий чрезмерно общие положения документ.

Показаны  типичные ошибки и нарушения, допускаемые  в уставах городов в процессе уставного регулирования, связанные  с необоснованным расширением перечня  вопросов местного значения, включением в этот перечень вопросов государственного управления или отдельных полномочий органов государственной власти. Необходимо выделять вопросы совместного ведения органов местного самоуправления и органов государственной власти и вопросы, находящиеся в исключительном ведении муниципального образования.

     Уставы  муниципальных образований состоят, как правило, из: введения или преамбулы; основной части; заключительных и переходных положений; приложения.

     Уставы  городов в большинстве представляют по форме единые нормативно-правовые акты, как правило, нормативный материал в уставе последовательно излагается по порядку перечня положений, которые должны содержаться в уставе. В некоторых уставах городов нарушена логика построения разделов и глав, отсутствует внутренняя согласованность этих структурных элементов, в качестве приложения к уставу включаются отдельные нормативные акты, принятые в другое время и отдельно от устава, или не относящиеся к предмету уставного регулирования.

     Структура устава обуславливается: обязательными положениями, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным и региональным законодательством; дополнительными положениями, относящимися к предмету самостоятельного уставного регулирования; правилами и средствами юридической техники, территориальными, национальными особенностями, историческими и иными местными традициями.