Сущность государственного управления

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

Видами государственного управления являются:

1. внутреннее государственное управление, осуществляемое исполнительными органами государственной власти в целях организации самой системы этих органов и обеспечения правовых режимов их работы, т. е. для проведения позитивной управленческой деятельности для решения государственных задач и исполнения нормативных правовых актов (осуществление действий по организации деятельности самих исполнительных органов государственной власти, совершенствованию института государственной службы, разработка и принятие нормативных правовых актов);
2. внешнее государственное управление осуществляется органами исполнительной власти в целях реализации «внешних» (в том числе иногда и принуждающих) полномочий, т. е. полномочий, адресованных субъектам права (физическим и юридическим лицам), не входящим в структуру государственной администрации (например, осуществление деятельности по регистрации и лицензированию);
3. внутриорганизационное государственное управление — осуществление исполнительно-распорядительных функций органами законодательной (представительной) власти, судами, прокуратурой и иными государственными органами, традиционно не относящимися к исполнительным органам государственной власти.

Государственное управление урегулировано публичным (административным) правом, при этом отдельные государственно-управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации. Поэтому следует  различать суверенное государственное  управление и управление, осуществляемое в частноправовых формах. Эти виды управления характеризуются различными правовыми формами. Если государственное  управление осуществляется в форме  публичного права, то тогда говорят о суверенном (публичном) управлении, реализуемом самим государством (его органами, государственными служащими) либо от его имени; если управленческая деятельность установлена частным правом, то здесь речь идет о частноправовом управлении.

Суверенное управление —  это управление «принуждающее» (правоохранительное, атакующее, «нападающее», ограничивающее права субъектов права, жесткое), т. е. применяющее меры административного  принуждения. В данном случае контрольно-надзорные  органы и должностные лица применяют  меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, наказательного и  восстановительного характера. Здесь  возможно временное ограничение  реализации прав и свобод граждан, права  распоряжения объектами собственности  физических и юридических лиц. Принудительное управление осуществляется в основном полицейскими и другими контролирующими  органами, в задачи которых входит обеспечение общественного порядка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей. Главным принципом  «принуждающего» управления является законность.

В отечественной административно-правовой литературе последних десятилетий  проблемы «частноправового» управления не затрагиваются. Такой вид управления имеет место в тех случаях, когда само государство не выступает  в роли суверенного участника  правоотношений. Поэтому оно предполагает равноправие государства как  участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы, увеличивает свое состояние  или продает его, совершая при  этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической  жизни.

Частная область государственного управления охватывает материальные (экономические) потребности управления, т. е. когда  государство выступает в качестве частного предпринимателя и заключает различные договоры. К ним относятся, например, договоры купли-продажи, которые имеют целью обеспечение управления необходимыми для управленческой деятельности материалами (формирование и обеспечение деятельности персонала управления, приобретение материалов, техники, канцелярских принадлежностей, земельных участков для возведения административного здания), договоры подряда с дорожно-строительными предприятиями, договоры лизинга и договоры на сервисное обслуживание, трудовые договоры со служащими и рабочими, находящимися на публичной службе. Государство участвует в этих договорах в качестве не только заказчика и потребителя, но и субъекта, желающего получить экономическую (финансовую) прибыль как самостоятельный предприниматель на равных с другими предпринимателями.

Управление, в процессе осуществления  которого используются частноправовые средства и механизмы, может также  осуществляться как хозяйственная  деятельность органов публичной  власти по обеспечению «нормального»  существования общества (например, государственное обеспечение электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими городами, поселками и другими  административно-территориальными единицами  уборки мусора, очистки сточных вод, ликвидации вредных веществ и  т. д.). Такое управление, которое  можно назвать созидающим, «положительным», является необходимым атрибутом  современного социального государства. «Положительное» управление — это  забота государства о нормальном существовании людей; это и управление образованием, и социальным строительством (строительством жилья на льготных условиях для определенных категорий  населения), и управление в области  здравоохранения, экономики, транспорта, электроснабжения, водоснабжения и  т. д. Подобная форма организации  управления распространена во многих странах, причем она допускается  лишь в определенных случаях. Там, где  не имеется четкого правового  регулирования со стороны государства, положительное управление могут осуществлять частные предприятия.

Управление с точки  зрения его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует  различать общее управление и  особенное (специальное) управление. Общее  управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и  реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области  — финансы, строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и  иностранные дела и т. д. [4]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО  УПРАВЛЕНИЯ

 

Проблема управленческих функций  позволяет создать оптимальную  структуру и систему управления, определить объективные потребности  органов управления в различных  материалах и средствах.

Функция управления — это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и  пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции  управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание  правовых актов управления, подчиняющее  воздействие). Наряду с функциями  государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие  на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и  судебной властей). Эти функции имеют  ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления). Одним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т. е. последние должны иметь  нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.

В учебнике функции управления рассматриваются  как функции органов исполнительной власти (государственного управления).

В самом общем виде функции государства  и его органов — это основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и  свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом.

Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным  управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает конкретное направление  организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.

Основные функции государственного управления — это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные  для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности  в сфере государственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.

1. Информационное обеспечение деятельности  государственных органов, т. е.  сбор, получение, обработку, анализ  информации, необходимой для осуществления  государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным  обеспечением управления.

2. Прогнозирование и моделирование  развития системы государственного  управления, государственных органов,  стандартов государственного управления. Прогнозирование — предвидение  изменений в развитии и результате  каких-либо событий или процессов  в системе государственной деятельности, в государственных органах на  основе полученных данных, профессионального  опыта и практики, достижений  научно-теоретического анализа.  Прогнозирование — это необходимый  инструмент в деле принятия  важнейших управленческих решений,  без него невозможно определить  последствия социальных процессов,  будущее состояние общества в  целом, мобильность и эффективность  деятельности государственных органов.

3. Планирование — это определение  направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных  показателей развития тех или  иных процессов в системе государственного  управления и, в частности,  реализации государственных функций  (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с  организованной преступностью и  коррупцией в системе государственной  службы и т. д.). Кроме того, это  разработка целей, задач и направлений  развития и реформы государственной  деятельности и государственного управления. В процессе реализации функции планирования создаются программы по развитию отношений в различных отраслях и сферах государственного управления (федеральные, региональные и комплексные программы), а также программы по изменению и улучшению деятельности органа государственного управления и его структуры.

4. Организация — это формирование  системы государственного управления  на основе установленных принципов  и подходов, определение структуры  управляющей и управляемой систем  в государственном управлении. Организация  в узком смысле — это упорядочение  структуры органов государства,  штатов, персонала, процессов государственного  управления. Организующая деятельность  включает действия и решения,  конечной целью которых является  обеспечение надлежащего функционирования  органов государственного управления.

5. Распорядительство, т. е. оперативное  регулирование управленческих отношений,  возникающих по поводу осуществления  полномочий государственных органов  и должностных обязанностей, обеспечение  режима должной государственной  деятельности в форме принятия  административных актов (правовых  актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств  и т. д.). Распорядительство в  узком смысле — это дача  текущих указаний руководящими  государственными служащими (должностными  лицами).

6. Руководство — это установление  правил и нормативов деятельности  и отдельных действий государственных  органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство — это определение  содержания государственной деятельности (например, управленческой).

7. Координация — это согласование  деятельности различных государственных  органов для достижения общих  целей и задач государственного  управления. Координация — это  формирование «ансамбля» управленческой  деятельности автономных административных  центров и обеспечение гармоничного его функционирования. Если, например, существует несколько самостоятельных организационных систем, каждая из которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций, и требуется решить проблему соединения усилий различных органов управления, то в данном случае возможно создание органа управления, наделенного координационными полномочиями (в настоящее время координационными органами являются преимущественно государственные комитеты РФ, некоторые федеральные министерства и иные органы исполнительной власти, реализующие функции регулирования, межотраслевой координации и контрольно-надзорные функции).

8. Контроль — это установление  соответствия или несоответствия  фактического состояния системы  государственного управления и  ее структуры требуемому стандарту  и уровню, изучение и оценка  результатов общего функционирования  государственных органов, а также  конкретных действий субъектов  управления; установление соотношения  намечаемого и сделанного в  системе государственного управления. Контроль — это наблюдение  за качеством управленческой  деятельности, выявление ошибок  в управлении и степени соответствия  управленческих действий и административных  актов принципам законности и  целесообразности. В определенных  сферах государственной деятельности  органы государственной власти  постоянно усиливают контроль  за совершением тех или иных  действий. Контроль должен быть  последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным  и оперативным. Одним из видов  контроля является надзор1, осуществляемый, как правило, только для выяснения  соответствия законности проводимых  мероприятий (действий, решений).