Сущность государственного управления

ВВЕДЕНИЕ

 

Государственное управление и управленческие функции государственных  органов в совокупности и взаимодействии друг с другом образуют сложную, многоуровневую функциональную структуру государственного управления. Эта структура обеспечивает как управленческую взаимосвязь  государства - субъекта управления и  общественной системы, так и внутреннюю согласованность, и динамичность его  как управляющей системы. «Каркасом», несущей конструкцией функциональной структуры государственного управления выступают функции государственного управления, вокруг которых и для  которых формируются управленческие функции государственных органов. В итоге, каждая функция государственного управления осуществляется посредством определенного комплекса управленческих функций государственных органов, расчлененных в вертикальном и горизонтальном отношениях.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО  УПРАВЛЕНИЯ

 

К определению понятия  «государственное управление» можно  подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как  такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством. Классическая же дефиниция определяет управление как  деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, которая осуществляется вне  границ законотворчества и правосудия. Государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой  передает, воспринимает и преобразует  регулирующие воздействия таким  образом, что они упорядочивают  общественную жизнь. Признаку системности  государственного управления в специальной  литературе уделяется особое внимание, так как в эту деятельность вовлечены миллионы управленцев (государственных  служащих и должностных лиц), принимающих  и исполняющих правовые акты управления, а также граждан и, кроме того, колоссальные финансовые, организационные, материальные и человеческие ресурсы. Системность государственного управления обеспечивает достижение поставленных задач и качественное осуществление  управленческих функций, ибо она  связывает в единое целое с  помощью управляющего воздействия (прямых и обратных связей) субъектов  и объектов управления.

Все определения государственного управления содержат указание на его  главное содержание — целенаправленное практическое воздействие государства  на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы  и оказания на нее регулирующего  влияния, т. е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие  обеспечивается именно силой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управления методов и  средств. Г. В. Атаманчук указывает  на три обязательных свойства государственного управления:

1) управленческое воздействие опирается на силу государственной власти;

2) распространенность государственного управления на все общество (его всеобщность);

3) системность.

Государственное управление призвано осуществлять исполнительную власть. С организационной точки  зрения государственное управление — это властное упорядочивающее  воздействие субъекта управления (государства  и его специальных органов  либо должностных лиц) на объекты  управления (общество, граждан и  пр.). Более конкретно — это  целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и  регулирующая деятельность системы  органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями  самого государства) на основе и во исполнение законов в различных  отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического  строительства. [1]

Теория административного  права выработала два подхода  к определению государственного управления, учитывающих вышеизложенные положения.

1. Государственное управление  в широком понимании — это  регулирующая деятельность государства  в целом (деятельность представительных  органов власти, исполнительных  органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). Государственное управление в  широком смысле характеризует  всю деятельность государства  по организующему воздействию  со стороны специальных субъектов  права на общественные отношения.  Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка,  аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и  поощрения, дисциплинарного воздействия,  прогнозирование, планирование, финансирование  и т. д.) в той или иной  мере осуществляют многие органы  государства: суд, прокуратура,  представительные органы публичной  власти.

2. Государственное управление  в узком понимании — это  административная деятельность, т.  е. деятельность исполнительных  органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании.

Государственное управление в узком смысле — это практическая деятельность Президента РФ, Правительства  РФ, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных  комитетов, российских агентств, федеральных  служб, федеральных комиссий, федеральных  надзоров), органов исполнительной власти субъектов РФ. К органам, реализующим  функции управления, относится и  местная администрация, ее органы и  структурные подразделения. Все эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного (или муниципального) управления. В их деятельности с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие управлению как особому виду государственной деятельности.

Понятие государственного управления включает важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются  в управленческих отношениях:

1) государственная управленческая деятельность — это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

2) область государственного управления — это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление экономической сферой, управление в социально-культурной и административно-политической областях);

3) отрасль государственного управления — это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством). Разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;

4) сфера государственного управления — это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование). В этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;

5) орган государственного управления (исполнительной власти) — это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Поскольку государственное  управление осуществляется и посредством  принуждения, то в качестве субъектов  управления можно выделить организации, не относящиеся к органам исполнительной власти, которым делегированы соответствующие  полномочия принуждающего характера:

а) суды общей юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях;  
б) мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ;  
в) общественные объединения (организации) и другие субъекты, уполномоченные государством применять меры контроля, а также выполнять важные государственно-управленческие функции. [2]

 

 

 

 

 

 

2. ПРИЗНАКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО  УПРАВЛЕНИЯ

 

Государственное управление, понимаемое в узком смысле, имеет следующие  признаки:

1. Государственное управление представляет  собой особый вид деятельности  по осуществлению государственной  исполнительной власти, которая  отличается от деятельности по  реализации законодательной и  представительной власти по форме,  методам и содержанию. Государственное  управление — это исполнительно-распорядительная  деятельность по применению законов  и иных (подзаконных) нормативных  правовых актов.

2. Государственное управление наряду  с правоприменением осуществляет  административное правотворчество  (правоустановление). Правотворческая  деятельность заключается в том,  что органы государственного  управления в пределах своей  компетенции самостоятельно разрабатывают  и утверждают обязательные для  других субъектов права (объектов  управления) правила поведения, контролируют  соблюдение этих правил и самостоятельно  осуществляют административную  юрисдикцию (правоохранительную деятельность).

3. Государственное управление осуществляется  везде, где возникает необходимость  в обеспечении исполнения законодательных  актов, а также защиты прав  и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется  в важнейших сферах жизнедеятельности  государства и общества — хозяйственно-экономическое  строительство, социально-культурная  и административно-политическая  сферы (признак масштабности). Государственное  управление распространяется не  только на принадлежащие государству  объекты, но и на негосударственные  коммерческие и некоммерческие  организации; в последнем случае  имеет место государственное  регулирование посредством управленческих  регулятивных и контрольно-надзорных  процедур.

4. Государственное управление —  это непрерывная, постоянная и  планомерная деятельность, основанная  на объективных закономерностях  функционирования исполнительной  власти и направленная на обеспечение  государственных интересов, прав  и свобод граждан, общественного  порядка и безопасности. В процессе  государственного управления решаются  задачи и осуществляются функции  государства и обеспечиваются  как интересы государства, так  и конституционные права и  свободы граждан.

5. Государственное управление осуществляется  специальными органами государственной  исполнительной власти, которые  создаются государством как на  уровне Российской Федерации,  так и в субъектах РФ и  образуют систему органов государственного  управления. Действуя по поручению  и от имени государства и  реализуя функции государственного  управления, эти органы наделяются  полномочиями государственно-властного  характера и действуют в пределах  компетенции, установленной для  них нормативными правовыми актами.

6. Государственное управление отвечает  принципу законности, т. е. деятельность  органов исполнительной власти  основывается на положениях и  требованиях федеральных законов  и законодательных актов субъектов  РФ. Управленческая деятельность  осуществляется органами только  в пределах предоставленных им  полномочий и компетенции.

7. Государственное управление строится  на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных  связей и отношений. В большей  мере распространены вертикальные  отношения, т. е. отношения строгого  подчинения административной и  дисциплинарной власти субъектов  управления. В последние годы  появились новые формы организации  — горизонтальные отношения,  основанные на равенстве субъектов  управления. В данном случае можно  говорить о перераспределении  полномочий между органами исполнительной  власти, заключении публичных (административных) договоров.

8. Государственное управление основывается  на принципе организационности,  т. е. для него характерно  многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает  целенаправленное, устойчивое функционирование  всего управленческого механизма.  Организационная деятельность органов  государственного управления включает  исполнение как внешних, так  и внутренних административных  функций. Внутриорганизационная  деятельность осуществляется также  законодательными органами, судами, прокуратурой, создавая при этом  необходимые условия для реализации  непосредственных функций самих  этих органов (законотворчество, правосудие, осуществление прокурорского  надзора).

9. Государственное управление реализует  полномочия юрисдикционного характера,  т. е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления  органами исполнительной власти  так называемого «принуждающего»  управления (например, назначение административных  наказаний, применение мер административного  предупреждения или административного  пресечения). [3]