Стадии и структура правотворческого процесса

Следует рассмотреть каждую стадию законотворческого процесса более подробно.

Итак, первым этапом законотворческого  процесса является подготовка проекта  закона. Это, как представляется, наиболее сложный и ответственный момент создания правового акта. Как уже  говорилось, потребность в регулировании  общественных отношений может возникнуть с появлением новых либо существенным изменением старых общественных отношений, что может быть объяснимо меняющейся социально-экономической ситуацией  в государстве.

"Как известно, воля  законодателя, как бы широко ни  трактовалось это понятие, формируется  под воздействием объективных  закономерностей. Поэтому осознание  объективной необходимости того  или иного явления или процесса, его оценка в субъективном  сознании, соотнесение с отдаленными  и близкими целями, выявление  возможности воздействия права  на проявление объективных законов,  применение соответствующих - правовых  форм для реализации принятого  решения - все это основные  этапы принятия правотворческого  решения", так считают авторы  книги "Научные основы правотворчества". ¹³

Принятие решения о  подготовке законопроекта знаменует  собой начало законотворческого  процесса. С принятием такого решения  определяется тема будущего акта, его  общая направленность. Очень много  зависит от того, каков законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он соответствует  реальным общественным потребностям.

По предлагаемому к  разработке законопроекту предварительно составляется его концепция. В содержание концепции законопроекта включаются такие параметры как его общий  смысл, основные идеи, характеристика и общий план. В зависимости от научной обоснованности концепции определяются сроки принятия акта, проверяется его качество и эффективность. В концепции нормативного акта указывается также и отнесение его к определенному иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным на данном этапе ее формирования. Конституция I993 г. внесла существенные изменения в структуру законодательства, углубив и расширив его. Поленина выделяет несколько уровней иерархической структуры:

1. подзаконные нормативные  акты;

2. нормативные указы;

3. "простые" федеральные  законы;

4. конституционные федеральные  законы;

5. Конституция РФ (как  целое);

6. Положения гл.1 Основы  конституционного строя Конституции  РФ I993 г.¹⁴

Естественно важным является вопрос о том, кто готовит законопроект. Сложившаяся юридическая практика идет "ведомственным" путем, т.е. правоподготовительная  деятельность осуществляется министерствами и ведомствами. Основные адресаты в  планах законопроектных работ - Министерство финансов, Прокуратура РФ, Министерство юстиции. Основная тяжесть работы ложится  на работников аппарата этих государственных  структур, что влечет ряд негативных последствий. Проект закона вырабатывается, как правило, в спешке из-за большой  загруженности специалистов аппарата, зачастую достаточно низок их профессиональный уровень, кроме того, они, так или иначе, находятся в плену у определенного стереотипа правового мышления.

Сложившаяся ситуация естественно  привлекает внимание ученых-правоведов. Большинство склоняется к тому, что  подготовкой законопроектов аппарат  заниматься не должен. В частности  С.С. Алексеев выступил с предложением передать работу по составлению законопроектов группе специалистов, ученых, практиков, обладающих компетентностью в том  или ином законодательно разрешаемом  вопросе. "Закон как изобретение, как всякое достижение человеческого  ума должен создаваться талантливыми личностями. Настоящие законы нельзя создавать большими коллективами. Необходимо привлечь к выработке законов  людей с конструктивным мышлением".¹⁵

Полезной была бы практика подготовки проектов законов специально созданными научно-исследовательскими, творческими группами, и объявление соответствующего конкурса среди авторских  коллективов. Еще один момент, на котором  бы хотелось остановиться. Это законотворческая деятельность членов парламента. Европейская  практика показывает, что такого понятия  нет вообще, депутаты работают только с готовым проектом, который создается  специалистами. Статус депутата в РФ позволяет Думе обращаться с законодательной  инициативой, внести обоснованное предложение  о законодательном нововведении и отстаивать его". Депутат Совета Федерации и депутат Государственной  Думы имеют право законодательной  инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную  Думу:

а) законопроектов и поправок к ним;

б) законодательных предложений  о разработке и принятии новых  федеральных конституционных законов  и федеральных законов;

в) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие  законы РФ и законы РСФСР либо о  признании этих законов утратившими  силу".¹⁶

Если такая инициатива будет одобрена, то ее "обработкой" займутся профессионалы. Это существенно  сократило бы количество "некачественных" проектов, а возможно даже и законов. Сам процесс подготовки проекта  законодательного акта складывается из ряда стадий, среди которых можно  выделить:

1. Создание концепции  будущего закона;

2.Анализ существующих  норм, регулирующих данные отношения  и изучение соответствующего  мирового опыта;

3. Непосредственная работа  над текстом проекта;

4. Экспертиза готового  законопроекта.

Особое внимание, на наш  взгляд, следует уделить разработке концепции будущего закона - ее экономическому, социально-политическому контексту. Найти объективно необходимое сочетание  юридического и практического содержания акта, что требует привлечения, как  юристов, так и специалистов в  конкретно необходимых областях знаний (экономистов, социологов, психологов). Содержание закона должно соответствовать объективным потребностям времени и экономическим условиям, учитывать национальный менталитет и особенности российского правоприменения.

Обсуждение, доработка и  согласование проекта - эта стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта  рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения  и замечания, высказанные при  обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется.

Затем он поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которой  поручена подготовка проекта и внесение его на утверждение.

Ряд проектов проходит особые, дополнительные стации подготовки, что  обусловлено их исключительной важностью  и значимостью для регулирования  общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко  используется его всенародное обсуждение.

Основным инструментом выражения  мнения общественности является пресса, которая все активнее включается в процесс законотворчества. Такую  тенденцию отмечают и юристы, подчеркивая, что "поток" предложений в печати и, особенно, в письмах граждан  о необходимости принятия того или  иного закона либо ценой их серии  увеличивается".¹⁷

Таким образом, мы имеем дело с феноменом инициирования законодательных  предложений в прессе не только на стадии обсуждения выдвинутых законопроектов, но и выявления и анализа законодательных  проблем. Задача общественной дискуссии  в печати состоит в том, чтобы  выяснить многообразие альтернативных мнений, выбрать оптимальные предложения, которые послужили бы базой для эффективного решения. К сожалению, для ряда современных изданий характерны низкая культура дискуссий по важнейшим государственно-правовым вопросам, нетерпимость к иным позициям. Важным остается вопрос о порядке учета высказанных в прессе законодательных предложений. Механизма подведения итогов обсуждения и их учета мы пока не имеем. Анализ показывает, что лишь небольшая часть предложений и замечаний к законопроектам используется в их окончательном варианте. Судьба остальных остается неизвестной, как и мотивы, по которым были отклонены те или иные замечания. В связи с этим, думается, необходимо придать каналам общественного мнения большую упорядоченность и эффективность, в частности, выделить в банке данных парламента блок "предложения общественности" для их автоматизированной обработки и использования. Тогда по каждому законопроекту можно будет давать концентрированно обработанную и достаточно объективную информацию.

Существует также много  негативных моментов. Порой общественное мнение буквально опутывает все  фазы подготовки принятия законов. Вихрь  мнений, интересов, позиций подчас настолько  силен, что законодатели действуют  как бы в "безальтернативном" режиме. Смещаются их собственные оценки, и в стороне остаются другие источники  информации, необходимые депутатам.

Стихийно взрывающееся общественное мнение нередко мешает подготовить  проект на добротной научной основе, взвесить все варианты и просчитать последствия.

Весомость общественного  мнения усиливается от сочетания  с другими видами информации. На каждом этапе законодательного процесса целесообразно пользоваться "информационной комбинацией", т.е. умело сочетать все виды и источники информации.

Для будущего закона важно, если пресса, научные работники, а  т.ж. социологические опросы и публичные  дискуссии спокойно и компетентно  обнажают проблемы, требующие законодательного решения.

Подготовка проекта заканчивается  решением органа, его готовившего, о  направлении законопроекта на рассмотрение законотворческого органа. Если проект готовится в аппарате этого органа или комиссиями Государственной  Думы, то эта стадия законотворчества заканчивается решением комиссии представить  проект на рассмотрение Государственной  Думы.

Факт внесения выработанного  проекта в законотворческий орган  имеет официальное юридическое  значение. С этого момента прекращается первый этап процесса законотворчества - предварительное формирование государственной  воли, и начинается новый этап - закрепление  этой воли в нормах права. Правоотношения по выработке первоначального текста закона на этом этапе исчерпываются, но возникают новые, связанные с  рассмотрением проекта в официальном  порядке и вынесением решения.

Можно выделить четыре основные стадии официального прохождения закона: внесение проекта на обсуждение законотворческого  органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие закона, его обнародование.

Стадия официального внесения законопроекта в законотворческий орган сводится к направлению  полностью готового проекта в  законотворческий орган.

В юридической литературе принято выделять два вида официального вынесения проекта на рассмотрение.

Первый - кооперативное внесение, когда законотворческий орган обязан рассмотреть поставленный вопрос, т.к. связан волеизъявлением инициатора проекта. Второй - факультативное внесение, когда от руководства законотворческого органа зависит, поставить ли в повестку дня внесенный проект или оставить его без рассмотрения, направить ли для доработки или редактирования.