Стадии и структура правотворческого процесса

На основании изложенного  попытаемся дать определение правотворчества. На мой взгляд, это организационно-оформленная  деятельность государства по возведению, закона государственной воли путем  выявления потребностей в нормативно-правовом регулировании общественных отношений  и создания в соответствии с потребностями  новых правовых норм, замена и отмена действующих.

Любой процесс, в том числе, и правотворческий, протекает в  определенных формах и может быть разбит на стадии /этапы/.

Становление правовой системы - это длительный процесс, который  происходит поступательно, т.е. через  создание отдельных нормативных  актов. Нормативный акт - это завершающее  звено и непосредственный результат  правотворческой деятельности. Соответственно, правотворческий процесс есть порядок  последовательных операций, в результате которых в правовую систему вливается  новый элемент.

Логично было бы сделать  вывод о том, что в процесс  правотворчества не следует включать организационные действия, содействующие  непосредственной правовой работе над  нормативным актом. В частности  к правотворчеству не относится  деятельность по учету, анализу и  обобщению предложений о совершенствовании  законодательства, организационные  мероприятия по совершенствованию  работы правотворческих органов  и т.д. Собственно правотворчество - это деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию  нормативных актов, совершаемая  компетентными органами.

Как любая процессуальная деятельность правотворчество представляет собой официальный порядок осуществления  юридически значимых действий. Соответственно, возникает ряд взаимосвязанных  взаимоотношений, например, правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта, т.е. соответствующие права  и обязанности. Это обязанность  подготовить и обсудить законопроект, право внести его на рассмотрение правотворческого органа, право этого  органа рассмотреть проект и вынести  по нему решение и т.д. Возникшие  правоотношения носят как государственно-правовой (законодательная инициатива, принятие закона, так и административно-правовой характер /дача поручения подчиненному органу подготовить проект).

Как любая процессуальная деятельность правотворчество возникает  лишь при наличии определенного  юридического факта. Основанием возникновения  правотворческого процесса является принятие официального решения о подготовке проекта нормативного акта.

В какой бы форме это  решение не выражалось, оно является юридическим актом, который создает  права и обязанности. Необходимо ограничить действия, предшествующие правотворческой деятельности от процессуального  начала этой деятельности, так как  материалы печати, высказывания политических деятелей и научных работников, предложения  государственных и общественных организаций о совершенствовании  законодательства еще не свидетельствуют  о начале правотворческого процесса, т.е. процессуальные отношения не возникают. Подобные предложения являются социально-политическими  предпосылками и основаниями  правотворческой деятельности.

Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта нормативного акта возникает  определенное правоотношение, и с  этого момента все действия по созданию нормативного акта качественно  отличаются от действий, совершавшихся ранее и представляющих собой не процесс правотворчества, а предшествующие ему условия и предпосылки.

Несмотря на различные  виды и особенности правотворческого процесса можно выделить общие стадии и принципы.

Говоря о стадии правотворческого процесса, определим ее как самостоятельный  этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных  между собой действий, которые  направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Определение  количества стадий зависит от понимания  сущности правотворческого процесса. Некоторые ученые, определяя правотворчество  как процедуру официального происхождения  проекта нормативного акта в правотворческом  органе, вселяют стадии законодательной  инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование.

По мнению Исакова В. "проблему подготовки и принятия законов в  правовом государстве можно разделить  на три предметные сферы:

1.         Пpoблема законодательной политики.

2.         Проблемы организации законодательного процесса

3.         Проблемы юридической техники."¹⁰

Совершенно очевидно, что  потерпели крах ограничения политических свобод и цензура печати.

В прежнем виде они вряд ли когда-нибудь возродятся. Но с другой стороны, право и правосудие не заняли в Российской Федерации подобающее место. Система разделения власти, закрепленная Конституцией, проходит трудно. Оказалось, что поделить власть - далекого не все, надо обеспечить сотрудничество и взаимодействие властей между собой на основе закона. На практике мы видим чаще соперничество  и даже противоборство.

Законодательная инициатива - это важнейшая функция правительства, которое перекладывает всю ответственность  на парламент. Действующая Российская Конституция лишила права законодательной  инициативы Генерального Прокурора, руководителей  органов всероссийских общественных организаций и т.д., но сохранила  право законодательной инициативы индивидуального депутата. Широкое  использование депутатами этого  права привело к тому, что парламент  оказался буквально затоплен морем  депутатских проектов. В этом бумажном ворохе тонут действительно серьезные  законопроекты, необходимые для  становления современной правовой системы.

Какой-либо концепции развития законодательства в настоящее время  нет. Оно развивается методом  проб и ошибок, а также за счет механического копирования западных образцов. Ясно, что движение по этому  пути имеет свои пределы и рано или поздно встанет вопрос: какую  правовую систему мы хотим у себя иметь.

Но с другой стороны, существует ряд причин, по которым глава государства  вынужден накладывать "вето". Во-первых, слишком много инициаторов законотворчества. Министерства и ведомства используют в лоббистских интересах депутатов  и депутатские группы, и непрочитанные  законопроекты идут в парламент, хотя в них нет предмета закона. Например, законопроект о защите Байкала. Во- вторых не скоординированные действия различных структур. Если в разработке новых законов будет участвовать главное государственно-правовое управление президента РФ, то главе государства будет сложнее отказаться от подписания закона. Он должен давать поручения Институту законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ проводить экспертизы, готовить законопроекты и т.д. Ситуация значительно бы улучшилась, если:

1.Правительство не было  бы критикой и тормозом законодательного  процесса, а концентрировало свое  внимание на качественной подготовки  законопроектов.

2. Процент технического  брака был существенно сокращен  за счет более качественной  работы комитетов, комиссий и  служб парламента и т.д.

У законодателей часто  не хватает времени и сил, чтобы  поинтересоваться, какова материальная база для реализации закона, принят ли пакет подзаконных актов, отменены ли противоречащие ему нормативные  акты, а без ответа на них невозможно оценить реальное значение принятого  закона, его социально правовой эффект.

3. На фоне многочисленных  утрат, которые переживает наше  общество, к сожалению, деградирует  и наш русский язык. А, ведь, язык российского законодательства  отличался особым функциональным  стилем, чрезвычайной чистотой речи, самыми высокими лингвистическими  стандартами. Сейчас, когда за  эталон права берут западные  образцы, когда в депутаты избираются  люди без высшего образования,  а иногда - ранее судимые, трудно  сохранить исторически сложившуюся  российскую культуру языка.

По словам Бородина Р.В. "некоторые  законы откровенно отражают узко групповые  интересы, их качество низкое".¹¹

Типичным основанием отклонения законов является их противоречие Конституции  РФ, системе действующего законодательства. Нередко принятые палатами законы нарушают права и свободы граждан, ущемляют права субъектов РФ и муниципальных  образований. Реализация многих законов  не возможна из-за отсутствия финансовых гарантий. Имеются факты принятия законов, прямо противоречащих действующему федеральному бюджету. По-прежнему немалое  число законов отражает узко отраслевые или корпоративные интересы. Таким  образом, налицо снижение уровня законотворческой деятельности, что тормозит проведение экономической и социальной реформ, решение проблем государственного строительства, реализацию основных направлений  внутренней и внешней политики.

Представляется, что наиболее удачными является широкое понимание  правотворчества, т.е. включение в  этот процесс деятельности по подготовке и обсуждению проектов нормативных  актов, в которой участвуют другие государственные органы, общественные организации, широкие круги общественности. На основании такого понимания и  более развернутой является классификация  стадий правотворческого процесса, предложенная И.Л. Дюрягиным и А.С. Приголкиным. Авторы выделяют стадии двух основных этапов правотворчества:

"Первый - предварительное  формирование государственной воли, внешне выражается в составлении  проекта нормативного акта. Данная  ситуация носит подготовительный  характер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают правовых норм. Она создает основу для последующих стадий, являясь предпосылкой принятия акта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных этапов: принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка.

Второй - официальное возведение государственной воли в норму  права, т.е. издание нормативного акта. На этом этапе правотворческого процесса решающее значение имеет деятельность самого правотворческого органа. Сюда мы относим внесение проекта на обсуждение правотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и его опубликование".¹²

Перечисленные стадии присущи  всем видам правотворчества.

Наиболее полно они  проявляются при издании законов  высшими законодательными органами государства. Эта деятельность наиболее полно моделирует правотворческий  процесс, и хотелось бы остановиться более подробно на ней с точки  зрения стадийности, как одного из видов  правотворчества.

7. Законотворческий процесс

Правотворческий и законотворческий процессы, как мы убедились, соотносятся  как общее и особенное. Но, памятуя  о том, что законы занимают в правовой системе особое положение, мы выделяем в законотворческом процессе ряд  характерных признаков. Саму процедуру  принятия законов регулируют правила, закрепленные конституционно.