Федеральная служба руководствуется в своей  деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Минздравсоцразвития России, поручениями и указаниями Министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации и его заместителей, Положением о Федеральной службе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 322.

    «Федеральная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.»⁴

     Существенной  гарантией защиты интересов потребителей стало закрепление в Законе широких  прав общественных объединений потребителей, позволяющих им реально участвовать  в формировании потребительской политики в государстве.

     После образования  СНГ и принятия входящими в  него странами актов о суверенитете во многих государствах Содружества  было создано собственное потребительское  законодательство. «Анализируя его, можно отметить различия в подходах к регулированию проблем, связанных с защитой прав потребителей. Они касаются трех аспектов:

     1) права граждан на гарантированный минимум потребления. Украина, Казахстан и Кыргызстан включили это право в свое законодательство, заимствуя его из Закона СССР "О защите прав потребителей". Оно не нашло реального применения. В России при принятии Закона "О защите прав потребителей" право на гарантированный минимум потребления после бурных обсуждений было из проекта исключено;

     2) степени детализации механизмов применения Закона. Так, если сравнить, например, Законы России и Молдовы, то первый подробно регламентирует все этапы реализации каждого из закрепленного им прав и не требует принятия дополнительных нормативных актов; второй же содержит значительное количество отсылочных норм. О преимуществе первого подхода свидетельствует обширная судебная практика применения Закона "О защите прав потребителей" в России, которая дважды была предметом обсуждения на Пленуме Верховного Суда РФ;

     3) государственного регулирования потребительского рынка. Большинство стран СНГ предпочли передать функции по защите прав потребителей уже действующим структурам. Лишь в Белоруссии были созданы специальные государственные органы для защиты интересов потребителей и позднее на Украине в Законе появились нормы, регламентирующие создание и правовые основы деятельности специального Государственного комитета по защите прав потребителей. Российский Закон предусматривает двухуровневую систему государственной защиты потребителей: федеральными органами и специально создаваемыми органами при местной администрации.»⁵

     В тех странах СНГ, где нет специального законодательства о защите потребителей, регулирование по-прежнему осуществляется общими нормами гражданского права. Ситуация осложняется еще и тем, что в большинстве этих стран действуют гражданские кодексы, принятые в 1960-е годы: они не содержат каких-либо положений, учитывающих специфику отношений с участием потребителей. Выходом из этой ситуации может стать принятие модельного закона СНГ "О защите прав потребителей", разработка которого ведется в настоящее время. Задача модельного закона - гармонизировать действующее потребительское законодательство и прекратить подзаконное нормотворчество в этой сфере.

     В каждом из законов стран СНГ есть как положительные, так и отрицательные стороны. Некоторые из этих законов отличаются излишней декларативностью, другие - чрезмерной детализацией, практически не оставляющей потребителю и предпринимателю возможности для маневров.

     Данное  исследование не ставило свой целью выявить лучший или худший закон. Тот факт, что подобные законы в этих государствах существуют и реально применяются, свидетельствует о понимании главами государств необходимости защиты прав потребителей. Любой закон можно совершенствовать бесконечно, но он никогда не будет идеальным. Процесс изменения законов уже начался. Дважды вносились изменения в Закон "О защите прав потребителей" на Украине и в России, изменялись законы Казахстана и Республики Беларусь. Внесенные изменения позволяют сделать некоторые прогнозы относительно дальнейшего развития потребительского законодательства в странах СНГ.

     Законодательство  стран СНГ "О защите прав потребителей" - одно из самых жестких в мире. Для государств, в которых рыночные отношения только начинают складываться, это оправдано. На этом этапе самым важным для них является насыщение рынка товарами. Главная задача предпринимателей в это время - накопление капитала. Культура рыночных отношений отсутствует. И то, что в странах с давними традициями рынка регулируется на уровне менталитета, здесь при формировании рыночных отношений требует законодательного закрепления.

     «Жесткое потребительское законодательство является в этот период единственным барьером для проникновения на рынок некачественных и небезопасных товаров.

     Сегодня в ряде бывших стран СНГ рынок  уже насыщен товарами, начался  другой этап. Главными стратегическими задачами для многих фирм стали привлечение постоянных потребителей и, следовательно, создание прочной репутации. У предпринимателя появилась возможность привлекать потребителя не только и не столько ценами, сколько дополнительными услугами (по доставке, обслуживанию, гарантиям и т.п.). Что касается потребителей, то они, пережив первый шок от вхождения в рынок, стали более осторожными в выборе товаров и одновременно более осведомленными в том, что связано с защитой их интересов. Появился даже определенный круг людей, научившихся зарабатывать деньги на Законе "О защите прав потребителей".

     На  этом этапе жесткая законодательная  регламентация поведения предпринимателя становится тормозом дня развития нормальных рыночных отношений. Все больше норм из разряда императивных, т.е. не дающих сторонам права выбора, стало переходить в сферу договорных отношений. И это требует некоторого смягчения законодательства. Именно такое ослабление вмешательства государства во взаимоотношения между потребителями и предпринимателями началось в 1996 г. и продолжилось в 1999 г. при принятии новой редакции Закона в России.»⁶

     Следует отметить, что потребительское законодательство идет по пути смягчения: защита интересов потребителей становится выгодной для предпринимателей. Уже создаются и развиваются органы саморегулирования бизнеса, одной из основных целей которых является распространение правил (кодексов поведения), устанавливающих повышенные (по сравнению с законодательством) обязательства бизнеса в отношениях с потребителями.

     Кроме того, уже начался и будет продолжен  процесс сближения потребительского законодательства стран СНГ. Первым шагом на этом пути стало принятие в январе 2000 г. Межгосударственного соглашения "Об основных направлениях сотрудничества государств-участников в области защиты прав потребителей".

     Закон о правах потребителей регулирует отношения, возникающие между потребителями  и изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товаров, исполнении работ, оказании услуг, устанавливает права потребителей при приобретении товаров (работ, услуг).

     1.2. Законодательство о защите прав потребителей как система нормативных актов.

     Структура законодательства о защите прав потребителей определена в ст.1 Закона "О защите прав потребителей", в которой отмечается, что отношения в области защиты прав потребителей регулируются Гражданским кодексом РФ, названным Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Расположив нормативные правовые акты в структуре законодательства о защите прав потребителей согласно признаку - юридическая сила - нормативного правового акта, законодатель выделил следующие четыре уровня:

      1) Гражданский кодекс РФ (далее – ГК РФ);

      2) Закон "О защите прав потребителей";

      3) другие федеральные законы;

      4) иные нормативные правовые акты  РФ.

       Учитывая то обстоятельство, что  в структуре законодательства  о защите прав потребителей выделяется несколько уровней нормативных правовых актов, необходимо рассмотреть вертикальную и горизонтальную иерархию норм, регулирующих область отношений по защите прав потребителей.

       Вертикальная иерархия дает ответы на вопросы о том, на каком именно уровне - федеральном, субъекте Федерации или муниципальном - должен быть принят соответствующий акт и к какому именно виду этот акт относится, а горизонтальная иерархия, в свою очередь, дает ответ на вопрос об относительном приоритете норм, которые находятся на одной и той же ступени вертикальной иерархии. Статья 3 ГК РФ не только перечисляет различные виды федеральных актов, которые могут содержать нормы, регулирующие гражданские отношения, но и предусматривают право на издание и пределы действия каждого из входящих в указанный перечень актов, тем самым, предопределяя то, что можно именовать вертикальной иерархией источников права".

       Статья 71 Конституции РФ гласит, что «судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности находятся в исключительном ведении Российской Федерации»⁷. Таким образом, в отношении вопроса о вертикальной иерархии норм следует руководствоваться ст. 3 ГК РФ, где в п. 1 говорится, что гражданское законодательство находится в соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации. Содержание ст. 1 Закона "О защите прав потребителей" подтверждает тот же смысл: отношения в области защиты прав потребителей регулируются федеральными нормативными правовыми актами. Что касается полномочий субъектов РФ, то о них есть упоминание в Законе "О защите прав потребителей" (п. 2 ст. 19). Речь идет о том, что для сезонных товаров сроки, установленные ст. 19, исчисляются с момента наступления соответствующего сезона, срок наступления которого определяется субъектами РФ исходя из климатических условий места нахождения потребителя. С учетом разноотраслевого характера законодательства, следует отметить, что некоторые отрасли права находятся согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды). Например, именно нормами административного права устанавливаются виды административных правонарушений в области прав потребителей, и часто, соответственно, могут возникать ситуации, когда содержание данных норм не совпадает в федеральном нормативном акте и нормативном акте субъекта РФ. Таким образом, нормативные акты определенных субъектов РФ играют важную роль.

     Гражданский кодекс РФ занимает господствующий первый уровень в структуре законодательства о защите прав потребителей согласно п. 2 ст. 3 ГК РФ, определяющему, что гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ст. 2 ГК РФ. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, в силу того же пункта должны соответствовать ГК РФ. Таким образом, положения Закона "О защите прав потребителей", безусловно, должны соответствовать требованиям ГК РФ. Это обозначает, что при возникновении коллизии между нормами ГК РФ и Закона "О защите прав потребителей" приоритет должен в любом случае отдаваться положениям ГК РФ.

       Статья 9 Федерального закона от 26 января 1996 г. "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" устанавливает общее для всех видов гражданско-правовых договоров правило, согласно которому в случаях, когда одной из сторон в обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных бытовых нужд, такой гражданин пользуется правами стороны в обязательстве в соответствии с ГК РФ, а также правами, предоставленными потребителю Законом "О защите прав потребителей" и изданными в соответствии с ним иными правовыми актами.

     Защита прав потребителей осуществляется в соответствии со следующими нормами ГК РФ:

      1) § 2 "Розничная купля-продажа", § 6 "Энергоснабжение", § 7 "Продажа  недвижимости" гл. 30 "Купля-продажа";

      2) § 2 "Прокат" гл. 34 "Аренда";

      3) гл. 35 "Наем жилого помещения";

      4) § 2 "Бытовой подряд", § 3 "Строительный подряд", § 4 "Подряд  на выполнение проектных и  изыскательных работ" гл. 37 "Подряд";

      5) гл. 39 "Возмездное оказание услуг";

      6) гл. 40 "Перевозка";

      7) § 2 "Кредит" гл. 42;

      8) гл. 44 "Банковский вклад";

      9) гл. 45 "Банковский счет";

      10) § 1 "Общие положения о  хранении", § 3 "Специальные  виды хранения" гл. 47 "Хранение";

      11) гл. 48 "Страхование",