Правовое регулирование земельных отношений в России

     Следует отметить, что ФЗ РФ «Об ипотеке (залоге недвижимости)», является первым в истории  России специальным законом, регулирующим систему отношений, возникающих в связи с залогом недвижимости. Предлагавшиеся ранее многочисленные специальные законопроекты, связанные с залогом недвижимости, так и не получили статуса закона. Например, в XIX в. был создан так и не принятый проект Вотчинного устава, над которым трудились выдающиеся юридические умы России. Аналогично сложилась судьба большинства проектов, рассматривавшихся до революции 1917 г. специально созданной при Министерстве юстиции Российской империи ипотечной комиссии. Осторожность законодателя того времени в отношении принятия подобных законов объясняется тем, что следствием залога недвижимости нередко является отчуждение и земельного участка, на котором данная недвижимость располагается. Вследствие этого чисто залоговые операции во многих случаях используются как эффективный способ перераспределения земельной собственности. Практическая реализация механизмов залога недвижимости в дореволюционной России могла бы привести к изменению ее общественной и политической организации, в частности, к ослаблению дворянства – основного класса землевладельцев и опоры существовавшего политического режима. Именно дворянство составляло основную группу залогодателей недвижимости (имений, усадеб и пр.).

     В советский период в законе об ипотеке не было нужды. В Гражданском кодексе РСФСР 1922г. в примечании к ст. 21 было сказано, что с отменой частной собственности на землю деление имущества на движимое и недвижимое упразднено. Реформирование экономики России, ее переход к рыночным отношениям и связанное с этим появление рынка недвижимости сделали актуальным вопрос о принятии закона, регулирующего залоговые операции с недвижимостью.

     Реформирование  экономики России, ее перевод на рыночные отношения и связанное  с этим появление рынка недвижимости повлекли необходимость принятия закона, регулирующего залоговые операции с недвижимостью (в том числе и с земельными участками). Ибо стало очевидным, что развитие и становление цивилизованной финансово-банковской системы невозможно без надежных правовых средств обеспечения интересов кредиторов. Именно таким правовым средством и является ипотека - залог недвижимости.

     Следует задаться вопросом – почему именно объекты недвижимости (и в первую очередь земля, как основной, ''базовый'' объект недвижимости) были выбраны в качестве такого средства? Объекты недвижимости обладают, как правило, значительной стоимостью, кроме того, эти объекты, отвечающие признаку связанности с землей, невозможно спрятать, тайно переместить в другое место, иным образом вывести из-под контроля залогодержателя. Как отмечал в своих трудах Скловский К.И., «именно видимость недвижимого имущества, а не его непосредственная стоимость, является решающим качественным отличием, позволяющим превратить его в средство обеспечения устойчивости кредита через ипотеку»[25,c.225] Что же касается земли, то она обладает такими уникальными свойствами, как неперемещаемость, неуничтожаемость, невоссоздаваемость. Она действительно недвижима по своей природе. Только земля в силу указанных свойств может придать другим недвижимым объектам конкретную и притом постоянную адресность.[26,c.92]

     Ипотеку по российскому законодательству можно  определить как  залог предприятий, зданий, сооружений, земельных участков и других объектов недвижимости, которые  остаются во владении и пользовании залогодателей. Принципиально важно для понимания отличать ипотеку от других видов залога. Как отмечал в своих трудах Киселев А.А., «важнейшим отличием ипотеки от других видов залога, является характеризующий ее предмет залога, которым может быть исключительно недвижимое имущество и право аренды на него, а также нахождение предмета ипотеки во владении залогодателя или третьего лица»[31,c.8] В рамках настоящей работы,  предмет исследования ипотеки ограничен – им будет являться только ипотека земельных участков.

     Действующее законодательство об ипотеке предусматривает, что по договору об ипотеке могут  быть заложены любые земельные участки  постольку, поскольку соответствующие  земли на основании федерального закона не исключены из оборота или  не ограничены в обороте.

     Ипотека земель, находящихся в государственной  или муниципальной собственности, не допускается (ст.63 Закона об ипотеке). Также не допускается ипотека  земельных  участков,  находящихся  на праве  пожизненного  наследуемого владения (ст. 267 ГК РФ), не может распространяться ипотека и на земельный участок, принадлежащий на праве постоянного (бессрочного) пользования (ст.69 Закона об ипотеке). В силу прямого указания Лесного кодекса, не допускается залог (ипотека) участков лесного фонда, а также участков лесов, не входящих в лесной фонд (ст.12 ЛК РФ). Следует отметить, что данный перечень ограничений не является исчерпывающим, и в силу правила, закрепленного п.4 ст. 1 Закона об ипотеке,  ограничения на ипотеку иных категорий земельных участков могут предусматриваться другими федеральными законами.

     В соответствии с Законом об ипотеке, не допускается ипотека земельного участка  (его части), площадь которого меньше минимального размера, установленного нормативными актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования. Данная норма предполагает наличие специального правового регулирования на региональном и муниципальном уровнях соответствующих минимальных площадей земель различного целевого назначения. Однако следует отметить, что далеко не во всех субъектах Российской Федерации вопросы нормирования (предоставления земель и определения норм при совершении сделок), урегулированы в региональных актах о земле.

     Так, например, Закон Кемеровской области  «О предоставлении и изъятии земельных  участков на территории Кемеровской  области», предусматривает, что предельные размеры предоставления земель устанавливаются  специальными актами законодательного собрания области и органов местного самоуправления. Минимальные нормы и специальное нормирование земель при сделках в данном Законе не определяется. Аналогичные нормы содержатся в Законе Читинской области «О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Читинской области», в Законе Челябинской области «О земельных отношениях» и др.[29,c.43]

         Указанные пробелы в регулировании  критериев нормирования предмета  ипотеки могут быть устранены  только в рамках земельного  законодательства субъектов Российской  Федерации. Следует отметить, что значительные отличия в уровне развития земельного законодательства  в различных регионах Российской Федерации не позволяют процесс законодательного оформления правового режима ипотечных земель считать завершенным, что является препятствием для формирования полноценных ипотечных отношений в целом.

     В практике ипотечных отношений довольно редко встречаются случаи, когда  предметом ипотеки является исключительно  земельный участок в натуральном, необработанном виде. Как правило, земельный участок, вовлекаемый в сферу ипотечных правоотношений, уже подвергся определенному воздействию со стороны человека (проведены определенные мелиоративные работы, работы, направленные на улучшение ландшафта и т.д.), а также ''обременен'' строениями, сооружениями, зданиями (особенно в крупных населенных пунктах) – именно в данном случае его рыночная стоимость (а соответственно и ипотечная привлекательность) существенно увеличивается. В данном случае возникает существенный  вопрос – как определяется юридическая судьба иных объектов (движимых и недвижимых), расположенных на закладываемом земельном участке?

     В соответствии с действующим законодательством, если договором об ипотеке не предусмотрено  иное, то при ипотеке земельного участка право залога не распространяется на находящиеся или возводимые на этом участке здания и сооружения залогодателя, в том числе на жилые строения не распространяются (ст. 64 Закона об ипотеке). Исключением из данного правила является ипотека земель сельскохозяйственного назначения. В случае, если на закладываемом земельном участке из состава земель сельскохозяйственного назначения находятся здания, строения сооружения, в том числе возводимые на таком земельном участке, или иные прочносвязанные с земельным участком объекты недвижимости, принадлежащие на том же праве собственнику такого земельного участка, ипотека такого земельного участка допускается только с одновременной ипотекой прочно связанных с ним объектов недвижимости. Таким образом, по общему правилу допускается ипотека исключительно земельного участка, без строений и сооружений, расположенных на данном земельном участке.

     Данное  положение Закона об ипотеке  вступает в противоречие с  п.4. ст.35 Земельного кодекса РФ, не допускающего отчуждение земельного участка без находящихся  на нем здания, сооружения, строения   в случае, если они принадлежат одному лицу. Ведь в случае невыполнения залогодателем своих обязанностей по ипотечному договору, взыскание должно быть произведено за счет заложенного земельного участка, реализованного с публичных торгов. И на этом этапе могут возникнуть значительные трудности. С одной стороны, предмет залога должен быть реализован с торгов, а вырученные деньги направлены на   удовлетворение денежных требований кредитора, но, с другой стороны, как он может быть реализован с торгов, когда специальный нормативный акт в сфере земельных отношений прямо запрещает это? Таким образом, в принципе, может вообще создаться патовая ситуация, когда при юридически действительном договоре ипотеки земельного участка невозможно будет реализовать предмет залога  под угрозой ничтожности такой сделки, как прямо противоречащей действующему законодательству.

     При возникновении обратной ситуации, когда  первоначальным предметом ипотеки  является здание или сооружение, –  их ипотека должна осуществляться только с одновременной ипотекой по тому же договору земельного участка, на котором находится это здание или сооружение, либо части этого участка, функционально обеспечивающей закладываемый объект, либо принадлежащего залогодателю права аренды этого участка или его соответствующей части (ст.340 ГК РФ, ст.69 Закона об ипотеке). Правило о совместном залоге здания (сооружения) и соответствующего земельного участка применяется в тех случаях, когда залогодатель обладает правом собственности или правом аренды земельного участка, на котором расположено здание (сооружение), являющееся предметом ипотеки.[23,c.7]

     В тех случаях, когда залогодатель не является собственником или арендатором  земельного участка, на котором расположено  закладываемое здание  или сооружение, он вправе заключить договор только на здание (сооружение). Такой договор будет соответствовать действующему законодательству.[35,cт..22]

     Следует отметить тот факт, что с позиции  действующего законодательства такой  подход высших органов судебной власти РФ к возможности ипотеки сооружений без ипотеки земли не является безупречным, он является скорее вынужденным, продиктованным реально складывающимися земельными отношениями.

     Дело  в том, что в настоявший момент, до сих пор, не закончена реформа земельных отношений. Подавляющее количество земли в настоящий момент принадлежит государству,  и находится у граждан и юридических лиц на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения. Однако, как правило, постройки расположенные на данных землях принадлежат субъектам гражданского права на совершенно иных вещных (либо обязательственных) правах (право собственности, право аренды, право хозяйственного ведения  и т.д.). Ситуация, при которой земля и расположенные на ней здания, по сути, принадлежат одним и тем же лицам на различных основаниях создает для владельцев этой недвижимости значительные правовые проблемы.

     Если  формально придерживаться действующего законодательства, то подавляющее число  владельцев недвижимости вообще не сможет эффективно использовать свои права по распоряжению ею (в том числе и в сфере ипотечных отношений). Ст. 20, 21 ЗК РФ содержат прямой запрет на любое распоряжение участками, находящимися у субъектов гражданского права на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения, а отсюда, автоматически блокируется возможность ипотеки как непосредственно данных земель, так и расположенной на ней недвижимости. В свою очередь ст. 69  Закона об ипотеке гласит, что на принадлежащее право постоянного пользования земельным участком, на котором находится предприятие, здание или сооружение, право залога не распространяется. При обращении взыскания на такое предприятие, здание или сооружение лицо, которое приобретает это имущество в собственность, приобретает право пользования земельным участком на тех же условиях и в том же объеме что и прежний собственник (выделено автором). То есть, Закон об ипотеке допускает переход права постоянного (бессрочного) пользования в рамках ипотечных отношений! Данная норма Закона об ипотеке прямо противоречит ст. 20 ЗК РФ, в соответствии с которой, в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются  только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и местного самоуправления.

     Предоставление  земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования может  происходить исключительно на основании  властного предписания соответствующего органа власти, но никак не в порядке некого ''ипотечного правопреемства''.   Кроме того, в силу прямого указания п.2 ст. 20 ЗК РФ, гражданам земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования вообще предоставляться не могут.

     Следует отметить тот факт, что проблема перехода права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком настолько актуальна, что нашла свое отражение в практике высших судебных органов РФ (так, Арбитражный суд прямо указал на возможность перехода права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком к новому владельцу недвижимости, по основанию, аналогичному ст.69 Закона об ипотеке). Данное положение в настоящий момент не может применяться судами, как прямо противоречащее ст.3 ФЗ РФ «О введении в действие Земельного кодекса РФ». Приведенный пример снова  демонстрирует противоречивость норм гражданского и земельного законодательства. Пример того, как  новейшее земельное законодательство вступает в противоречие с большим количеством гражданско-правовых норм, принятых задолго до вступления в силу ЗК РФ.