Правовое положение полиции и ее место в системе органов государства

В систему федеральных органов исполнительной власти входят:

– Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров;

– министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»18, других федеральных законов и указов Президента РФ.

В марте 2004 года в Российской Федерации началась широкомасштабная административная реформа, конечной целью которой является формирование эффективной системы государственного управления в РФ. Важным нормативным правовым актом, положившим начало административной реформе, стал Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»19. В этом Указе прежде всего по-новому были определены компетенция, система и структура федеральных органов исполнительной власти.

Согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» и названному Указу руководство федеральными органами исполнительной власти в зависимости от раздела структуры, в котором они располагаются, осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ.

В соответствии с данным Указом федеральные органы исполнительной власти могут иметь следующие функции: по выработке и реализации государственной политики в установленной сфере деятельности; по принятию нормативных правовых актов; по контролю и надзору; по управлению государственным имуществом; по оказанию государственных услуг. Типовые функции этих органов определяются этим Указом в соответствии с их видом. Функции конкретного федерального органа исполнительной власти определяются положением о нем. Положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, утверждаются Президентом Российской Федерации, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ – соответственно постановлением Правительства РФ.

Понятие структуры федеральных органов исполнительной власти содержится в ст. 112 Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Президентом РФ. Предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти Президенту РФ вносит в соответствии с ч. 1 ст. 112 Конституции РФ Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после своего назначения.

Говоря о понятии структуры федеральных органов исполнительной власти, следует иметь в виду положения ст. 12 и 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», определяющие разграничение компетенции по руководству федеральными органами исполнительной власти между Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. В соответствии с этими положениями структура федеральных органов исполнительной власти делится на разделы, определяющие федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет соответственно Президент РФ или Правительство РФ.

Таким образом, структуру федеральных органов исполнительной власти можно определить как перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию полномочий Президента РФ и Правительства РФ. Она включает в себя Правительство РФ, а также другие федеральные органы исполнительной власти, создаваемые для реализации функций исполнительной власти в Российской Федерации.

Также следует отметить, что ныне действующая структура федеральных органов исполнительной власти обусловлена и системой этих органов, определенной Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Особенностью этих системы и структуры, отличающей ее от ранее существовавших структур этих органов как в СССР, так и в РФ, является то, что ряд федеральных органы исполнительной власти объединены в соответствующие функциональные блоки по областям государственного управления. В структуру блока входят федеральное министерство и подведомственные ему федеральные службы и федеральные агентства. Например, в блок федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в области финансов, входят Министерство внутренних дел  Российской Федерации, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство.

Внутри каждого блока осуществляется разделение функций органов исполнительной власти в соответствии с их системой. Ведущая роль принадлежит федеральным министерствам, которые осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Полномочия органа государственной власти - это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Основы компетенции органов исполнительной власти и других управляющих субъектов закреплены в Конституции, федеральных законах и законах субъектов Федерации и далее детализируются и конкретизируются в различных нормативных правовых актах - Уставах, Положениях, должностных инструкциях.

Компетенция любого органа исполнительной власти (как, впрочем, и любого другого субъекта управления) как достаточно сложное организационно-юридическое понятие включает в себя четыре обязательных элемента: цели и задачи деятельности органа; обеспечивающие решение этих задач функции управления; полномочия или права и обязанности органа в осуществлении закрепленных за ним управленческих функций; организационные и правовые формы и методы деятельности.

Цели и задачи - область должного, очерчивающая в общем плане отрасль, сферу, предмет деятельности органа (управление отраслью или сферой управления, осуществление контрольно-надзорной деятельности, рассмотрение дел об административных правонарушениях и т.д.).

Функции - содержательная характеристика управленческих действий, которые может, должен и обязан осуществлять соответствующий орган для достижения стоящих перед ним целей и задач, чем конкретно он должен заниматься.

Права и обязанности (или полномочия, правомочия) отражают, закрепляют и показывают пределы участия управляющего субъекта в осуществлении той или иной функции управления.

Организационные и правовые формы и методы деятельности как элементы компетенции органа отражают и закрепляют право и обязанность органа осуществлять определенные управленческие действия (разрешать, запрещать, контролировать и т.д.), принимать соответствующие акты управления (постановления, распоряжения, приказы, инструкции и др.), использовать в своей управленческой деятельности определенные методы воздействия (убеждение, принуждение, стимулирование).

Орган государственной исполнительной власти (орган государственно го управления) как часть государственного аппарата представляет собой государственную организацию, наделенную управленческой компетенцией и осуществляющую задачи и функции государства посредством исполнительно-распорядительной деятельности20.

Впервые на законодательном уровне в ст. 4 Федерального закона «О полиции» решен вопрос об организационном единстве полиции и органов внутренних дел и тем самым подведена черта под многолетними дискуссиями о том, является ли милиция (полиция) органом исполнительной власти.

Из части 1 ст. 4 Федерального закона «О полиции» вытекает, что законодатель закрепил такую юридическую конструкцию организации полиции, в которой она, в отличие от органов внутренних дел, не является самостоятельным органом исполнительной власти. В организационно-правовом отношении полиция конституируется не как система органов исполнительной власти, а как составная часть единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел - Министерства внутренних дел Российской Федерации. Предусмотренная частью 1 ст. 4 Федерального закона «О полиции» юридическая конструкция организации полиции необычна для статусных законов и на первый взгляд применительно к организационно-правовому строительству исполнительной власти выглядит несколько аморфно.

Часть 2 ст. 4 Федерального закона «О полиции» устанавливает, что в состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей (далее - подразделения полиции). Возникает вопрос о взаимосвязи всех этих подразделений, о структуре полиции и, следовательно, о ее системности.

На первый взгляд, ни положения статьи 4 в целом, ни ее части 2, в которой идет речь о «подразделениях полиции», не позволяют рассматривать полицию в качестве системы, поскольку на уровне МВД России полиция не имеет специального органа управления, например федеральной службы полиции или департамента полиции МВД России, отсутствует и непосредственное подчинение нижестоящих полицейских подразделений вышестоящим.

Фактически же полиция выступает социальной системой, представляя собой множество взаимосвязанных объектов и ресурсов, организованных процессами происхождения и развития в единое функциональное целое, обладающее всеми необходимыми системными свойствами, в частности: целенаправленностью деятельности всех образующих ее компонентов; интегративностью, т.е. наличием системообразующих, симосохраняющих факторов - общих принципов функционирования, базовых правовых основ организации и деятельности полиции, единства правового статуса сотрудников полиции, способности действовать при сбоях в функционировании отдельных компонентов; структурностью, т.е. возможностью логической декомпозиции системы на функциональные компоненты, реализующие отдельные полномочия, закрепленные за системой в целом.

Логическая декомпозиция полиции, рассматриваемой как множество взаимосвязанных объектов и ресурсов, обеспечивающих ее функционирование, позволяет выделить отдельные структурные компоненты, которые могут быть дифференцированы по различным критериям.

Так, по функциональному критерию можно выделить подразделения, осуществляющие, например, выявление, предупреждение и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам. С точки зрения юрисдикционного критерия выделяются общефедеральная, территориальная и объектовая полиция. Юрисдикция общефедеральной полиции распространяется на всю территорию страны. Организационно эти подразделения полиции представлены соответствующими департаментами, управлениями, отделами центрального аппарата МВД России и входят в его состав. Юрисдикция территориальной полиции распространяется на отдельные территориальные образования - республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения, районы и т.д. Юрисдикция объектовой полиции ограничена объектами железнодорожного, воздушного и водного транспорта.

Часть 3 ст. 4 Федерального закона «О полиции» закрепляет важнейший принцип организационно-правового статуса полиции - ее подчиненность Министерству внутренних дел Российской Федерации. Именно руководство полицией со стороны МВД России и его территориальных органов, подконтрольность и подотчетность полиции их руководителям превращают полицию в составную часть органов внутренних дел Российской Федерации.

МВД России относится к федеральным органам исполнительной власти, руководимым непосредственно Президентом Российской Федерации. Соответственно этому законодатель в части 4 ст. 4 Федерального закона «О полиции» предусмотрел ряд полномочий главы государства по отношению к полиции, в частности его право определять состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции21. Как отмечалось выше, состав полиции определен в части 1 Указа Президента Российской Федерации «Вопросы организации полиции». В части 2 этого Указа определен порядок утверждения перечня подразделений и служб полиции, согласно которому:

а) в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации это относится к компетенции Президента Российской Федерации;

б) в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации это относится к компетенции министра внутренних дел Российской Федерации.

Названным Указом установлено, что подразделения и службы полиции создаются, реорганизуются и ликвидируются:

а) в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации, территориальных органах Министерства на окружном и межрегиональном уровнях - министром внутренних дел Российской Федерации;

б) в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном и районном уровнях (за исключением случаев, предусмотренных подпунктом «в») - руководителями соответствующих территориальных органов Министерства на региональном уровне на основе типовых структур и в пределах нормативов штатной численности этих органов, утверждаемых министром внутренних дел Российской Федерации;

в) в линейных отделах Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте - начальниками соответствующих управлений на транспорте Министерства по федеральным округам на основе типовых структур и в пределах нормативов штатной численности этих отделов, утверждаемых Министром внутренних дел Российской Федерации.

Заключение

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.

Полиция в современной России - это система самостоятельных структурированных, функционально обособленных, специализированных органов государственной власти, обладающих специальной компетенцией и государственно-властными полномочиями, являющихся компонентом аппарата исполнительной власти, реализующих в механизме государства правоохранительную функцию и являющихся частью отраслевой системы государственного управления, основной сферой деятельности которых является охрана и защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, борьба с преступностью, профилактика преступлений и правонарушений, обеспечение нормального функционирования органов государственной власти, государственных и общественных и институтов, хозяйствующих субъектов, охрана правопорядка и общественного порядка.