Понятие парламента, его формирование

     Тем самым власть президента уменьшилась. Однако парламентский контроль осуществлялся эффективно, так как у пропрезидентского меньшинства сохранялась возможность контролировать левое правительство путем учреждения комиссий по расследованию и постановки вопросов. В то же время в ходе июньских парламентских выборов 2002 г. сложившийся вокруг президента Ж. Ширака Союз президентского большинства получил в Национальном собрании абсолютное большинство. В результате было сформировано лояльное президенту правительство. Таким образом, власть президента усилена, период «сожительства» закончился, поэтому парламентский контроль будет задействован слабее.

    VI. Парламентский контроль, осуществляемый парламентским большинством, и парламентский контроль оппозиции (меньшинства). Как правило, парламентский контроль, носящий санкционирующий (резолютивный или решающий) характер, а также утверждение бюджета во всех рассматриваемых странах осуществляет парламентское большинство. Так, оппозиция во Франции и Германии не имеет за собой того большинства, которое смогло бы привлечь правительство к ответственности. В Германии она может только требовать от высшего органа исполнительной власти публичного представления отчетов, а также излагать свою позицию, мобилизуя тем самым общественную точку зрения.

    VII. В узком и широком смысле (специальный и общий парламентский контроль). Парламентский контроль зачастую понимается широко, включая, например, право парламента участвовать в 
назначении высших должностных лиц (общий парламентский 
контроль) [24; 362 — 363].

    VIII. По процедуре: гласный и негласный (например, когда 
само расследование парламентской комиссии или комитета осуществляется за закрытыми дверями).

    IX. По основаниям: юридический (основание — правонарушение должностного лица) и политический (основание — политика, проводимая исполнительной властью, например, расследование парламентом ФРГ деятельности Социалистической единой партии Германии (СЕПГ), правящей партии бывшей ГДР).

    X. По поводу контрольных действий: конкретный (когда осуществление парламентского контроля связано с тем или иным уже произошедшим событием, — например, террористический акт 11 сентября 2001 г. послужил основанием для начала расследования сенатской комиссией адекватности действий администрации США) и абстрактный (например, упреждающий контроль Конгресса США за исполнением бюджета). Четкую грань между двумя этими формами провести довольно сложно. Данная классификация тесно связана с предыдущей. 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.3. Факторы действенности парламентского контроля 

    Далеко не всегда о сути парламентского контроля можно судить только исходя из конституционных норм, регулирующих данный институт. Ниже в качестве примера будут рассмотрены три страны с различными формами правления: США, Франция и ФРГ. Так, в парламентарной Германии с ее многопартийной системой он неэффективен благодаря существующему министериальному режиму. Правительство формирует парламентское большинство Бундестага, принадлежащее той же партии (блоку партий), а меньшинство имеет ограниченные возможности контроля. Как известно, согласно Основному закону ФРГ и теоретическим разработкам немецких исследователей в этой стране парламент однопалатный (это Бундестаг), Бундесрат же фактически является высшим органом земельной бюрократии. Тем не менее, исходя из порядка формирования палат, сроков и объема их полномочий, некоторые исследователи предполагают, что все-таки немецкий парламент состоит из двух палат — Бундестага и Бундесрата, другие же считают, что это не «вторая палата», а скорее «второе правительство» или, точнее, «вторая оппозиция». Члены Бундесрата назначаются и отзываются правительствами земель (это члены правительств земель). Они имеют императивный мандат, т. е. должны голосовать в соответствии с указаниями правительств земель. Каждая земля располагает в этом органе числом мест, приблизительно пропорциональным количеству проживающего в ней населения. Голоса земли должны подаваться только согласованно. Срок полномочий Бундесрата в Основном законе не установлен. В то время как депутаты Бундестага голосуют в соответствии с политикой партий, члены Бундесрата связаны не только партийными интересами, но и интересами своих земель. Представляется, что они вступят в противоречие, когда парламентское большинство Бундестага и Бундесрата будет принадлежать разным партиям, т. е. возникает так называемый дуализм между большинством Бундестага и формируемым им Федеральным правительством, с одной стороны, и парламентской оппозицией Бундестага и большинством Бундесрата — с другой. В этом случае осуществление контроля членами Бундесрата, возможно, более эффективно, чем депутатами Бундестага, хотя не следует забывать, что задачей Бундесрата согласно Основному закону ФРГ является поддержание исполнительной ветви власти [10; 124]

    Пожалуй, действенность парламентского контроля в ФРГ даже меньше, чем в Соединенных Штатах, являющихся по форме правления президентской республикой с дуалистическим государственным режимом. Президент назначает членов своего кабинета, а у власти чередуются две партии. Только в том случае, когда президент (и соответственно его кабинет) принадлежит к одной партии, а большинство той или иной палаты — другой, парламентский контроль может быть наиболее эффективным. При совпадении партийной принадлежности парламентского большинства (например, Палаты представителей) и президента возникшему блоку может противостоять Сенат, состоящий из представителей оппозиционной партии. Хотя и в данном случае необходимо оговориться. Регламент предоставляет достаточно большую власть парламентскому меньшинству Сената (по сравнению с Палатой представителей), которое может использовать президент, даже если большинство Сената ему оппозиционно. Нечто подобное было во время 104-й легислатуры Конгресса (1995 — 1997 гг.). Однако и парламентское большинство верхней палаты не так уж безоружно. В качестве примера можно привести инициирование Сенатом парламентского расследования адекватности действий администрации США после полученного предупреждения о подготовке террористического акта Усамой бен Ладеном [3].

    Возможна и другая ситуация, когда большинство в Палате представителей и/или Сенате находится в оппозиции исполнительной власти. Как правило, это связано с несовпадением даты выборов и срока мандатов. В результате возникает смещение выборов: президент переизбирается каждые четыре года, а Палата представителей обновляется наполовину каждые два года, поэтому большинство может смениться в ходе промежуточных выборов в середине президентского срока. Тогда вероятность осуществления парламентского контроля возрастет. В то же время и здесь необходимо оговориться: в Конгрессе США достаточно слабая фракционная дисциплина, как правило, его члены голосуют исходя из своих личных, а не партийных интересов. Кроме того, большое влияние на исход принятия решения по тому или иному вопросу оказывают кокасы (Ассоциации членов Конгресса, создающиеся для отстаивания политической идеологии или продвижения региональных и экономических интересов), вносящие определенные коррективы в фракционную расстановку сил в американском парламенте [26; 292 — 293].

    Помимо этого, при разрешении спорных вопросов, касающихся разделения властей, Верховный суд, как правило, занимает сторону главы государства, расширительно толкуя его полномочия, несмотря на то, что в Конституции Соединенных Штатов для осуществления парламентского контроля заложен больший потенциал, чем в Основном законе Федеративной Республики Германии.

    В полупрезидентской Франции с преимущественно дуалистическим государственным режимом и многопартийной блоковой системой реализация механизма парламентского контроля может складываться двояко. Когда президент, парламентское большинство и соответственно Правительство принадлежат к одному блоку партий, контроль неэффективен. И, наоборот, в период так называемого сожительства (сосуществования) его эффективность наиболее высока (выше, чем в Соединенных Штатах, являющихся по форме правления президентской республикой, и парламентарной Германии). В настоящее время Сенат практически не использует полномочия, которые даны ему для осуществления парламентского контроля, прежде всего из-за влияния, оказываемого на него муниципальной властью, которая в основном его и формирует. Немаловажную роль также сыграло противостояние Ш. де Голля и верхней палаты.

    Изложенное выше показывает, какую огромную роль на современном этапе играют партии, порой искажающие разделение властей (например, исходя из этой теории предполагалось, что парламентский контроль наиболее эффективен в странах с парламентарной формой правления, а в президентской республике, наоборот, его практически нет; тем не менее практика показывает обратное). Основоположники названной теории (Дж. Локк, Ш. Монтескье и другие) не могли учесть такой важный фактор, как политические партии, которые не обладали в то время огромным влиянием. В результате конституционные нормы, регулирующие взаимоотношения властей, превращаются в фикцию, так как происходит нивелирование всех механизмов, направленных на достижение возможного баланса между законодательной и исполнительной властями. Несомненно, это опасный процесс, могущий свести все демократические достижения на «нет». Это может привести к искажению разделения властей, предусмотренного в конституции, а значит, и возможности осуществления парламентского контроля.

    В таких условиях особое значение приобретают элементы конституционного устройства, которые обеспечивают права политического меньшинства, тем самым создавая препятствие для полного подчинения парламента одной партии. Роль такого противовеса может сыграть избранная в другое время и по другим избирательным принципам вторая палата, в федерациях — вес субъектов федерации, а также сохраняющий прежнее политическое соотношение сил (ранее назначенный) Конституционный или Верховный суды.

    Складывающаяся партийная система, в свою очередь, напрямую зависит от избирательной системы: мажоритарная система относительного большинства в один тур благоприятствует двухпартийной системе с образованием парламентского большинства в палатах (США); мажоритарная система в два тура (Франция) и пропорциональная (Германия) — многопартийности [4; 278 — 307].

    Немаловажную роль играет и наличие в стране демократического политического режима. Это — важное условие осуществления парламентского контроля.  В качестве доказательства можно привести усиление исполнительной власти во время возникновения кризисной (социально-экономической, политической, военной) ситуации. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Заключение 

    Итак, исходя из всего вышесказанного, мы можем сделать вывод: отсутствие контроля со стороны парламента может привести к коррумпированности исполнительной власти, неэффективному управлению государством.

    Объектом  парламентского контроля чаще всего  выступает исполнительная власть, но контроль этот может распространяться и на местное самоуправление, вооруженные  силы и т.п. При этом контроль за исполнительной властью (для парламентарных и полупрезидентских государств) в настоящее время, чаще всего обращен на политическую деятельность правительства и его членов, хотя он и осуществляется в юридических формах. В отдельных случаях объектом парламентского расследования может являться также деятельность государственных и частных корпораций.

    Следствием  парламентского контроля может стать  отставка правительства или отдельных  должностных лиц или возбуждение  уголовного дела по результатам проведения парламентского расследования.

    Таким образом, к числу факторов, ограничивающих парламентский контроль, следует отнести установленные в конституциях механизмы взаимоотношения законодательной и исполнительной властей, которые определяются формой правления, политическим и государственным режимами.

    Немаловажное значение имеет и существующая избирательная система, которая определяет число партий, борющихся за власть, а значит, и степень их влияния на политическую систему. Названные факторы не позволяют парламенту захватить не принадлежащую ему власть, превратить правительство в неэффективный орган, не могущий оперативно осуществлять свои полномочия (в этом заключается негативный момент слишком действенного парламентского контроля).

Глоссарий

    Вотум доверия - в парламентской практике - выраженное (нижней) палатой парламента одобрение политической линии, определенной акции или законопроекта правительства либо отдельного министра.