Понятие и принципы федеративного устройства Российской Федерации

--------------------------------

*  Конституционное  право. М., 2012. стр. 269.

** Конституционное  право России. М., 2012. стр. 344.

Большие части федерации были, впрочем, произведены "сверху" при приёме конституций или специальных органических законов (Индия, Пакистан, Россия).

Существует несколько разновидностей федеративных государств: федерации на основе союза и на основе автономии составных частей; федерации, созданные на национально-территориальном отличие, и другие (территориальные) федерации; федерации «асимметричные» и «симметричные» и так далее.

Федерации на основе союза возникли в результате объединения ранее самостоятельных государств, и потому после создания нового, более крупного государства они обычно сохраняли государственный суверенитет и право выхода (сецессии) из состава федерации. В настоящее время таких федераций нет (о праве выхода из состава федерации говорится в Конституции Федерации Сент-Кристофер и Невис, с определенными особенностями это положение закреплено в Конституции Эфиопии 1994 г.). Среди крупных федераций был распавшийся в 1991 г. СССР.*

Существуют федерации на основе национально-территориального признака. Длительное время в отечественной литературе противопоставлялись федерации, созданные на национально-территориальном отличие, и другие региональные федерации. Понятие о возникновении федераций только по национальному отличию был непременным востребованием марксистско-ленинской теории государства. Таким образом строились федерации в СССР, РСФСР, Югославии и Чехословакии.

Федерации в странах социализма рассматривались лишь как средство решения национального вопроса, соединения распавшейся многонациональной страны, преодоления национальных разногласий и налаживания их сотрудничества.

--------------------------------

* Конституционное  право зарубежных стран: Учебник  для вузов / Под ред. В.О. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. М., 2011. С. 150 - 163.

В традициях федераций Запада национальный момент во внимание не принимается: федерация рассматривалась и рассматривается прежде всего как способ децентрализации управления, а в последние десятилетия - так же как форма сотрудничества разных регионов (кооперативный федерализм). В связи с этим они строились по территориальному признаку, число субъектов федерации не пропорционально количеству национальных групп (50 штатов США, 20 кантонов Швейцарии, 16 земель Германии).

В последние годы в связи с ростом числа и разнообразия федераций все чаще применяется их разделение на "симметричные" и "асимметричные". Это различие имеет в виду правовое положение различных частей федерации, юридические, а не экономические аспекты.

В идеале в "симметричной" федерации все составляющие ее составные части единообразны и полноправны. Такая федерация состоит только из субъектов, имеющих один и тот же правовой статус (Германия - земли, ОАЭ,

Аргентина - провинции, Россия - субъекты). Впрочем совершенно "симметричных" федераций нет, какие-то элементы отличий между субъектами федерации имеются. В Германии земли имеют разное количество голосов в верхней палате парламента - бундестаге (от трех до шести голосов независимо от количества представителей земли), в однопалатном Совещательном Национальном Собрании ОАЭ (Эмираты) провинции имеют от четырех до восьми представителей.

Только в Австрии, Мексике, Бразилии, Аргентине структура федерации ближе к идеальной "симметричной" федерации (с точки зрения правового положения ее составных частей).

"Асимметричная" федерация складывается из разных частей, различных по своему правовому положению, а статус субъектов федерации, в свою очередь, может быть различен. В США помимо штатов (субъектов) бывают незначительные территории (владения) – Восточное Самоа, Виргинские острова, и др., Пуэрто-Рико, Федеральный округ Колумбия, и другие территории, которые не владеют правами штатов, не фигурируют в выборах парламента США.

В Индии шесть "союзных территорий", статус которых пониже статуса штатов. Штаты имеют местные парламенты, правительства, а территории управляются федеральными властями.

Федерализм понимается как форма государственного устройства, как принцип разделения государственной власти "по вертикали" и как принцип организации и деятельности негосударственных объединений. Эти проявления федерализма в Индии взаимосвязаны.

Конституционное право понимает федерализм главным образом как определенную форму государственного устройства.

В собственном развитии российский федерализм прошел три главных этапа.

1. Появление основ социалистического федерализма (1918 - 1936 гг.). Федерализм возник и развивался после Октябрьской революции 1917 г. по совершенным схемам большевизма, положившего в основу федерации не возможную демократизацию правительства, а одоление "национального гнета". Федерация служила своеобразным государственно-правовым базисом мировой социалистической революции.

Российская Федерация была объявлена на третьем Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. Таким образом, установилось новое политическое устройство не только в России, но и во всей былой Российской империи.

На территории России начался процесс формирования автономий по географическому или национальному признаку, однако ясных границ национального расслоения не было. Всё-таки этот процесс активизировался после приёма Конституции РСФСР 10 июля 1918 г. Были основаны Татарская, Башкирская и многие другие автономные республики, а также ряд автономных областей. Однако большая часть административно-территориальных частей России находились в статусе краев, губерний областей, в которых были сформированы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. В числе РСФСР в 1923 г. находилось 14 автономных областей,11 автономных республик, и 63 области и губернии.

Процесс формирования автономий, преобразования их границ и полномочий длился и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР.

Основанный в 1922 г. СССР являл собой совершенный тип федеративного государства, поскольку состоял из равных субъектов с правом выхода из состава Федерации.

2. Ко  времени принятия Конституции  СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало действительно унитарным. В Конституции РСФСР было перечислено 5атономных областей и 16 автономных республик.

 3. Сильная демократическая волна, созданная перестройкой и последующими реформами, вывела на передний план процессы государственно-правового усовершенствования СССР и России. В 1990 - 1991 гг. большая часть автономных республик и многие автономные области России объявили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В условиях усилившихся центробежных направлений, вызвавших опасность развала Российской Федерации, огромное значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию РФ как ее составная часть. Договор подтверждал суверенитет республик в составе РФ, области, а края, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами РФ.

Национально-государственное устройство России представляет собой закрепленное нормами и другими законодательными актами политическое устройство наций и народностей на основе их самоопределения в той или иной форме государственной власти.

В настоящее время Российская Федерация представляет собой непростую систему государственного устройства, соединяющую федерализм, автономию и унитаризм. Конституционные основы национально-государственного устройства России включают:

- упрочнение  суверенитета и расширение его на всей территории РФ (ст. 67 Конституции РФ);

- главенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории, неразделимость и неприкосновенность территории России;

- введение субъектного состава Российской Федерации;

- укрепление в качестве основ федеративного устройства России ее государственной неделимости, единства системы государственной власти, разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;

- самоопределение и равенство народов;

- равноправие  субъектов Федерации во взаимоотношениях  с федеральными органами государственной  власти, равенство и единство федерального гражданства.

Многонациональный характер, не простой исторический путь развития вызвали воплощение в национально-государственном устройстве России всех распространённых форм государственности.

Россия располагает всеми признаками федерации: наличие федеративной территории и территории субъектов РФ; федеральное гражданство и гражданство республик, входящих в Российскую Федерацию; федеративная Конституция и конституции республик и т.д. Вместе с тем субъектами РФ являются не только государства, но и административно-территориальные единицы, а также автономные области.

Унитаризм в национально-государственном устройстве Российской Федерации выражается в том, что суверенные республики, входящие в ее состав, являются унитарными государствами, имеющими свою территорию, гражданство, конституцию и другие признаки государственности.

Многонациональный строй населения России обусловил существование автономных национально-территориальных образований в форме автономной области и автономных округов.

Автономия - это форма национальной государственности, воплощающая национальный суверенитет на началах самоуправления в рамках федеративного Российского государства. Содержание и пределы самоуправления определяются государственной властью Федерации.

Национально-территориальное правило формирование форм государственности выполняется в сочетании с территориальным принципом образования субъектов Федерации.

Мировой практике федеративного построения известны две основные формы построения федерации: по территориальному (США, ФРГ и др.) и национально-территориальному признакам (СССР, СФРЮ и др.). В современном национально-государственном устройстве России, в силу исторических обстоятельств, нашли свое олицетворения оба эти принципа.

Суть национально-территориального правила построения национальной государственности субъектов Федерации заключается в том, что они образуются на базе территорий, различающихся разнообразием национального состава населения, компактно живущего на исторически сложившейся и экономически единой территории. По этому правилу образованны все республики в составе Российской Федерации, а автономные округа и автономная построены по национально-территориальному принципу.

В Конституции РФ существует ряд принципов, дополнительно гарантирующих принцип равенства субъектов Федерации. Это равное право на производство в субъектах Федерации системы органов государственной власти (п. 2 ст. 11); равный конституционный статус однопорядковых форм государственности и одинаковый порядок изменения их статуса; право на пользование родным языком; распределение ст. 72 Конституции РФ, устанавливающей предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, на все виды субъектов Федерации; обладание всеми субъектами РФ всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и права Российской Федерации по предметам совместного ведения (ст. 73); равное право субъектов РФ на законодательную деятельность (ст. 76); равное представительство в Совете Федерации (ст. 95); право законодательной инициативы для каждого субъекта Федерации (ст. 104).

Российская Федерация как форма национально-государственного и политико-территориального устройства значится прежде всего демократическим способом объединения многонационального народа России в единое целое. Федерализм призван: гарантировать и сохранять исторически сформировавшиеся государственное единство, территориальную целостность государства; объединять его территориальные сообщества; рассматривать и комбинировать различные интересы государства и исключительность его частей; способствовать их самоорганизации и саморегулированию; сопротивляться различным формам обособления (этнического, регионального, и иного свойства). Федерализм как форма и принцип организации государства по содержанию выражает себя в виде комплекса задач, способов, целей, норм и принципов, конституционно-правовых отношений,  измеряющих основное предназначение Федерации - установление пределов централизации и децентрализации власти и регулирование на всей территории страны.

Определяющим критерием идентификации Федерации считается существование конституционно установленного разграничения власти между Федерацией и ее субъектами. Статьи 71 и 72 Конституции РФ отражают приобретённую в стране систему распределения предметов ведения и власти, которые находятся в ведении Российской Федерации и в совместном с ее субъектами ведении.

Названные статьи Конституции РФ содержат перечисление предметов ведения и власти в целом, без установок на то, какими органами государственной власти, федеральными или субъекта Федерации, они реализуются, так как это усматривается сферой полномочия в отношении определённых предметов ведения как комплекса полномочий указанных органов. В связи с вышеизложенным ст. 71 дает ответ на вопрос, что находится в ведении Российской Федерации, какой федеральный орган государственной власти несет нагрузку по ведению перечисленных предметов и кого наделять подходящей компетенцией в отношении этих предметов. Наряду с этим нужно учесть, что в основном только федеральные органы государственной власти, указанные в ст. 11 Конституции РФ, могут владеть полномочиями по предметам ведения. Вместе с тем присутствие в Конституции РФ возможности взаимно передавать власть (Федерация - своему субъекту и наоборот,  ст. 78 Конституции РФ) разрешает высказывать только о передаче власти в отношении предметов ведения, а не об устранении этих предметов из ведения Российской Федерации или ее субъекта.

Таким образом, федеративное устройство изначально полагает некоторую степень децентрализации выполнения единой государственной власти путём разделения полномочий по вертикали - между Федерацией и ее субъектами. В требованиях подлинно федеративного устройства Российская Федерация в целом не владеет монополией на власть, благодаря чему открываются возможности для ее субъектов действовать более независимо, с учетом особенностей и интересов своей территории, населения и т.д.