Понятие административного права, его предмет и метод

      Должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Подобно драматургу, определяющему содержание роли, которую будет играть актер, автор правовых формулировок определяет социальную роль лица, вступившего в должность.  
 

      Вопрос 4. Дайте определение  правового акта управления и классификацию правовых актов управления. 

      Правовые  акты - основная продукция государственной  администрации. Это - сама большая по объему и разнообразию разновидность  юридических актов. Как и представительные органы, субъекты исполнительной власти могут издавать нормативные акты. Наряду с судами, они принимают юрисдикционные акты. А огромное число и разнообразие общественных отношений, которыми государственная администрация призвана руководить, требует от нее издания многих миллионов правонаделительных актов о приеме (на работу, в вузы и т.д.), о призыве на военную службу, о выделении (жилой площади, ресурсов и т.д.), о назначении (пенсий, пособий), награждении, выделении, разрешении, возложении обязанностей, запрещении, регистрации, приватизации и т.д.

      В условиях огромного разнообразия рассматриваемых  правовых актов существует множество  критериев, позволяющих сгруппировать  их по юридически значимым признакам  и лучше познать их юридические  особенности. Д.Н.Бахрах предлагает наиболее полную классификацию актов власти¹¹.

      I. По юридическому содержанию следует  различать несколько категорий  актов.

      1. Нормативные акты. Они устанавливают,  изменяют или отменяют юридические  нормы, т.е. содержат общие правила,  не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами.

      Нормативные акты государственной администрации  являются важнейшими источниками права. В зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них норм они могут быть моноотраслевыми (административно-правовыми, гражданско-правовыми, источниками трудового, земельного права и т.д.) и полиотраслевыми, в

которых имеются нормы различных правовых отраслей, но в них не может быть норм уголовного, уголовно-процессуального, конституционного права.

      По  кругу лиц, на которых распространяются  нормы, их источники можно поделить на:

      а) акты общего значения (федеральные, республиканские, областные, краевые, окружные, городские, районные, поселковые, сельские);

      б) межведомственные акты;

      в) внутриведомственные акты (в том  числе локальные).

      2. Индивидуальные акты - это решения  субъектов административной власти  по конкретным вопросам, обращенные  к конкретным лицам. Будучи  в своей основной масса правоприменительными  актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотношения. Среди них больше всего правонаделительных, оперативно-распорядительных, а другой разновидностью индивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдикционные решения (по спорам, жалобам, использованию принудительных средств). По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, управомочивающими, содержащими отказы.

      3. Общие акты содержат либо общие  кратковременные предписания (о  переносе выходного дня, об  очередном призыве на военную службу и т.п.), либо общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определенным категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям  и т.д.).

      4. В смешанных актах одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения, либо даже еще и общие требования. 

      II. По субъектам, принявшим административные  акты, их можно поделить на  три неравные группы.

      1. Акты органов исполнительной  власти и их должностных лиц.  Эта самая большая группа включает:

      а) указы и распоряжения Президента РФ;

      б) постановления и распоряжения Правительства  РФ;

      в) приказы, постановления и другие акты центральных органов РФ;

      г) акты территориальных федеральных  органов;

      д) постановления и иные акты мэров, губернаторов;

      е) акты исполнительной власти субъектов  Федерации;

      ж) приказы и иные акты руководителей  местных государственных органов.

      2. Акты субъектов власти, которые  не находятся в системе аппарата  исполнительной власти:

      а) постановления по делам об административных правонарушениях;

      б) приказы председателей судов, прокуроров председателей представительных органов, имеющие внутриаппаратное значение, акты Центробанка РФ.

      3. Акты общественных организаций,  которым делегированы государством  властные полномочия.

      III. По форме различают акты письменные, устные, конклюдентные. Письменные  являются разновидностью служебных  документов. Устные акты широко  используются при непосредственном  руководстве производственной деятельностью,  для обеспечения общественной безопасности, на транспорте, в воинских частях. Конклюдентные акты находят внешнее выражение в жестах работника милиции, регулирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах, знаках.

      IV. По функциональной роли можно  различать акты плановые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым делам, по учету, снабжению и иным общим функциям управления. Довольно часто решения исполнительной власти связаны сразу с несколькими управленческими функциями, т.е. полифункциональны.

      V. В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности различают:

      а) дискреционные акты, принимаемые  в условиях свободы усмотрения, широкой  самодеятельности органа, должностного лица (например, при решении вопросов об использовании актов губернатора области). Свободное усмотрение означает возможность выбора в широких пределах, установленных правовыми нормами. В силу недостаточной полноты или конкретности правовых норм, наличия в них оценочных понятий, у правоприменителя существует возможность принимать во внимание разнообразные факторы, а следовательно, выбирать решение из большего числа возможных и законных вариантов;

      б) акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, представляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких названных в норме права вариантов (например, при рассмотрении дела о мелком хулиганстве начальник РОВД вправе оштрафовать виновного, направить дело в суд, передать на рассмотрение администрации, общественных организаций по месту работы, учебы гражданина, прекратить дело и ограничиться устным замечанием);

      в) акты "связанной администрации", принимаемые при отсутствии возможности  выбора (прием в вузы по результатам  конкурса, назначение пенсий, применение абсолютных санкций и т.д.).

      VI. Полезно различать акты, изданные на основе постоянных и временных (в том  числе делегированных) полномочий.

      VII. По степени сложности решения  могут быть простыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строительстве атомной электростанции, о выводе войск из Афганистана).

      VIII. В зависимости от даты начала  действия нужно различать акты, вступающие в силу:

      а) немедленно (по общему правилу), с дату подписания, принятия;

      б) с даты, указанной в самом акте;

      в) срок, указанный в другом акте. Так, Указом Президента РФ от 26 марта 1992 г. установлено, что указы Президента, имеющие нормативный характер, вступают в силу по истечении семи дней после их официального опубликования¹²;

      г) после государственной регистрации  и официального опубликования. С  этой даты вступают в силу нормативные акты центральных органов РФ, затрагивающие права граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г.

      IX. В зависимости от порядка принятия  различают акты коллегиальные,  принимаемые простым или квалифицированным  большинством от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании, и единоличные. Последних намного больше, но чаще всего единоличные акты оформляют, придают властный характер мнению  большой группы лиц, которые готовили, согласовывали, визировали, предварительно обсуждали проект.

      Х. Если анализировать акты в зависимости  от объекта организационного воздействия, то полезно учесть решения по сельскому  хозяйству, обороне, охране общественного  порядка, здравоохранению, административной опеке и другим вопросам.

      Рассматриваемым актам свойственен ряд особенностей, которые позволяют отграничить  их от иных юридических актов - законов, актов правосудия, протестов и  представлений прокуроров, гражданских  и иных договоров.

      1. Они принимаются при осуществлении административной власти, являются правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности. Издают их субъекты исполнительной власти: исполнительные органы и их должностные лица, судьи, руководители судебных, прокурорских учреждений, аппаратов представительных органов.

      2. Подзаконность актов прежде всего  означает их соответствие действующим  законам. Но, кроме того, это свойство  включает в себя соответствие  актам вышестоящих органов, приговорам  и решениям судов, заключенным  договорам.

      3. Официальный характер правового  акта состоит в том, что он  издается от имени определенной  структурной единицу государственного  аппарата, выражает волю государства,  влечет служебные последствия.

      4. Правовой акт исполнительной  власти опирается на властные полномочия его автора и является односторонним властным волеизъявлением. В нем воплощен синтез мысли и власти компетентного субъекта, который, используя свои полномочия, превращает свои знания и волю в государственные предписания. Если мысль, знание можно считать отцом правового акта, то государственную власть следует сравнивать с его матерью. Односторонность волеизъявления не означает, что субъекты административной власти не учитывают воли граждан, подчиненных работников, смежных организаций. Наоборот, в основе многих управленческих решений лежат заявления, ходатайства, предложения.

      5. Решение субъекта власти становится  правовым актом, когда оно надлежащим  образом оформлено. оформление  заключается в соблюдении процедуры  принятия (согласование, обсуждение, голосование), не обходимых требований делопроизводства (указание даты, номера, автора), подписании, а иногда и утверждении, регистрации, опубликовании акта. Оформление изучаемых актов, в основном, регулируется административным правом. Значит, их особенностью является то, что они принимаются и оформляются в порядке, установленном административно-правовыми нормами. Оформление актов Президента, Правительства РФ и некоторых других решений регулируется нормами конституционного, трудового, финансового права.

      6. Правовые акты исполнительной  власти влекут юридические последствия,  с этой точки зрения их можно  объединить в две группы:

      а) они устанавливают, изменяют, отменяют нормы права;

      б) они влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений, служат юридическими фактами.

      В них могут содержаться как  нормы административного, так и  нормы других отраслей права (финансового, трудового, гражданского и др.), они  могут повлиять на гражданские, семейные, земельные и иные правоотношения.