Понятие административного права, его предмет и метод

      Таким образом, административное право - одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений.

      Административное  право - очень важная отрасль права, так как роль государственной  администрации в России очень  велика. От его состояния в немалой  степени зависит построение аппарата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность реализации гражданами своих прав.

            Административное, государственное, гражданское и ряд других отраслей права являются фундаментальными, профилирующими частями правовой системы, все вместе они образуют ее ядро. В административном праве содержится исходная правовая материя, в той или иной степени используемая в ряде других отраслей. Вокруг него группируются финансовое, земельное, экологическое право, т.е. оно стоит во главе целой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют управленческие отношения и в которых широко используется административно-правовой метод регулирования. 

      Вопрос 2. Охарактеризуйте  систему административного  права. 

      Под системой понимают определенный порядок  в расположении отдельных частей какого-нибудь явления. Понятие системы  применяется там, где речь идет о  совокупности элементов, образующих нечто  целое, о раскрытии единого во множестве. Система административного  права есть такое распределение нормативного материала и построение его, которое позволяет наглядно увидеть различные блоки (части) данной отрасли в их единстве. Говоря по-другому, система административного права - это научно организованная совокупность правовых норм, распределенных по группам - правовым институтам, сведенным в подотрасли, которые образуют отрасль - целостное нормативное образование.

      Дать  наглядный обзор административного  права, позволяющий легко ориентироваться  в нем при его изучении, научной разработке, при его применении - важнейшая теоретическая и практическая задача. Проблема  системы административного права также тесно связана с кодификацией административного законодательства, которая должна осуществляться на основе правильного распределения нормативного материала. Недаром известный русский правовед Г.Ф.Шершеневич отмечал, что "теоретические, педагогические и практические причины приводят к необходимости расчленить действующее право по отделам"⁴.

      Однако  состояние исследования вопроса  о системе административного права в царской, советской и современной юридической литературе трудно признать удовлетворительным. Проведенные в 1938-1941 и 1956-1959 гг. дискуссии о предмете и системе права свелись в основном к дискуссии о предмете отдельных отраслей права. О системе же права говорилось вскользь.

      Как отмечает К.С.Бельский, существует ряд  недочетов в позициях авторов, писавших о системе административного  права.

      Во-первых, в отдельных научных исследованиях (в частности, в монографии известного ученого-административиста царской России Э.Н.Берендтса по названием "Опыт системы административного права", Ярославль, 1898) смешивался вопрос о системе отрасли права с вопросом о системе науки административного права. Во-вторых, в советский науке административного права имело место мнение, согласно которому речь может идти о едином критерии построения административного права и, стало быть, о единой системе отрасли. Между тем при построении системы отрасли права можно использовать различные классификационные критерии, опирающиеся на объективные правовые реальности. В-третьих, одностороннее представление о предмете административного права как о круге исключительно государственно-управленческих отношений затрудняло поиски оптимальной системы, которая выражала бы самым точным образом структурные качества отрасли и давала бы ее наиболее полную картину⁵.

        В теории права С.С.Алексеев  справедливо отмечает, что исследование  системы отрасли права необходимо  начинать с предварительного  решения вопроса о ее структурных элементах и критериях построения системы⁶. Под структурой системы понимается единство элементного состава системы и взаимодействие составляющих ее элементов. Структура - это способ связи элементов в системе, обеспечивающих ее направленное функционирование и устойчивость. При анализе системы отрасли права следует выделять структурные элементы двух и даже трех уровней: а) административного права как отрасли в целом, которая расчленяется на самостоятельные подсистемы или подотрасли; б) каждой подотрасли, в свою очередь расчленяемой на структурные элементы - правовые институты; в) отдельного правового института, складывающегося из правовых предписаний - норм. Структурные элементы оказывают непосредственное воздействие на построение системы административного права, на ее общий вид и панораму.

      Понимая под системой административного  права распределение юридических  норм по правовым институтам и подотраслям, а затем их построение в единое  нормативное образование, необходимо сказать, что такого рода дифференциации и построения возможны на основе различных классификационных критериев. А так как таких критериев может быть несколько, то правильнее говорить не о системе, а о системах административного права. Наличие ряда систем характеризует и другие отрасли права. Например, наука гражданского права знает две системы расположения гражданско-правовых норм: институционную и пандектную.

      Система российского административного  права делится на общую и особенную  части. Общая включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.)

      Каждая  из частей включает в себя несколько  административно-правовых институтов. В общую часть входят пять групп институтов (подотраслей):

      1) Регулирующих административно-правовые  статусы граждан (индивидуальных  субъектов права);

      2) регулирующих основы организации  и деятельности исполнительной  власти (аппарата государственного  управления);

      3) регулирующих административно-правовой статус негосударственных организаций;

      4) обеспечивающих законность деятельности  исполнительной власти;

      5) регулирующих принуждение по  административному праву.

      В особенной части административного  права четыре подотрасли, объединяющие нормы:

      1) регулирующие обеспечение безопасности  граждан, общества, государства,  административно-политическую деятельность;

      2) регулирующие организационно-хозяйственную  деятельность государственной   администрации;

      3) регулирующие ее социально-культурную деятельность;

      4) регулирующие деятельность государственной  администрации по организации  и осуществлению политических, экономических  и иных связей с другими  странами (внешних связей).

      Таким образом, в российской науке административного  права объединяет общую (институциональную) и особенную (отраслевую) части в одно целое.

      С логической и технической точек  зрения такое построение представляет возможность изучить данную отрасль  с двух сторон: в плане основных институций административного права (субъекты, объекты. формы деятельности) и в отраслевом аспекте.

      Но, по мнению Бельского К.С.,  такое  построение имеет два существенных недочета: 1) показывает административное право  односторонне, исключительно  под углом зрения государственного управления; 2) с дидактической точки зрения обрекает отраслевую (особенную) часть на менее серьезное к ней отношение со стороны студентов и преподавателей⁷.

      Однако  к этой конструкции настолько  привыкли, что всякая ее критика (например, Ц.А.Ямпольской⁸ ) воспринималась чуть ли не как потрясение основ административного права. 

      Вопрос 3. В чем сущность понятий государственной  службы, государственной  должности? 

    Под "службой" в русском языке  понимается польза, угода, деятельность, жизнь для других, полезное дело⁹.

    В определении понятия государственной  службы в качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность. Под профессиональной понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков. Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях.

    Под государственным органом понимается образуемый в установленном законом  порядке орган, наделенный конкретными полномочиями, необходимыми для осуществления соответствующих функций государственной власти.

    На  практике возник вопрос об определении  круга органов; профессиональная деятельность в которых считается государственной  службой. Следует ли к их числу относить лишь федеральные государственные органы (включая такие структуры исполнительной власти, как федеральные министерства, государственные комитеты и иные ведомства), а также соответствующие органы субъектов РФ, либо включать сюда и подведомственные им структуры, имеющие статус юридических лиц и осуществляющие определенные управленческие функции, в частности, в регионах. Возможность создания таких органов предусмотрена ч.1 ст.78 Конституции РФ, где указано, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные структуры. Правовой статус их в законе не указан. По нашему мнению, поскольку они создаются для осуществления полномочий исполнительной власти, их правомерно именовать государственными органами, а профессиональную деятельность по реализации их задач и функций следует считать государственной службой. Указом Президента РФ от 3 сентября 1997 г. N 981 установлен перечень государственных должностей федеральной государственной службы категории "В", учреждаемых для обеспечения деятельности территориального органа федерального органа исполнительной власти. В перечень включено 79 должностей федеральной государственной службы.

    Государственную службу нельзя понимать как службу конкретным "государственным органам" или "должностным лицам". В контексте п.1 ст.2 Закона об основах государственной службы государственная служба в Российской Федерации представляет собой профессиональную деятельность по выполнению государственных задач и функций, осуществляемую лицами, находящимися на платных государственных должностях в государственных органах, и оплачиваемую из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ.

      Ученые-юристы понимают должность в государственных  организациях как простейший элемент, клеточку управленческой структуры. "Государственно-служебная должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления"¹⁰.

      С одной стороны, должность есть первичный, нерасчленяемый компонент аппарата, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность - простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом ансамбле.

      С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть  работы организаций.

      "Связующим  звеном между структурой и  компетенцией органов государства, с одной стороны, и его персоналом - с другой, являются должности. Должность - это первичная ячейка органа (или его аппарата) с ее правовым статусом; это, образно говоря, служебное место. В то или иное время оно может быть занятым или вакантным. Должность предопределяет требования, предъявляемые к человеку, претендующему на ее занятие или уже занимающему ее, дает комплекс служебных и личных прав и обязанностей служащего"¹.

      Каждая  должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц определяются ее название, место в служебной иерархии (кому она подчинена, кто подчинен ей), порядок замещения. Она включается в штатное расписание, в единую номенклатуру должностей служащих.