Государственный финансовый контроль: основные характеристики

     Осуществляют  финансовой контроль субъекты контроля (специальные государственные контрольные органы; подразделения в организациях, на предприятиях или в органах управления; негосударственные специализированные фирмы или отдельные высококвалифицированные специалисты), права, обязанности и ответственность которых строго регламентированы, в том числе и законодательными актами.

     Сферой  деятельности финансового контроля являются практически все операции, совершаемые с использованием денежных средств, а в некоторых случаях и без них (бартерные сделки и т.п.).

     В отношении государственного финансового  контроля можно выделить две группы принципов, нашедших наиболее полное отражение в российском законодательстве. Это принцип организации и принципы деятельности системы государственного финансового контроля.

     Принципы  организации системы государственного финансового контроля отражают особенности структуры организации государственной власти в стране. Кроме того, эти принципы определяют статус, сферу полномочий и взаимодействие органов государственного финансового контроля. Особое значение в данном случае имеет принцип независимости контрольных органов от подконтрольных организаций.

     Принципами  организации государственного финансового контроля являются:

     – разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти;

     – разграничение функций и полномочий между федеральными органами государственного финансового контроля и органами государственного финансового контроля субъектов РФ;

     – координация деятельности органов государственного финансового контроля с целью исключения дублирования в их деятельности и обеспечения единой системы государственного финансового контроля на всех уровнях государственной власти;

     – функциональная, организационная, персональная и финансовая независимость органов государственного финансового контроля и их должностных лиц от объектов контроля.

     Разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с разделением властей и бюджетным федерализмом определяет систему органов государственного финансового контроля и структуру их полномочий по формам, методам и объектам контроля. Соответственно законодательством предусмотрены организационные формы парламентского контроля и контроля в рамках исполнительной власти, президентского контроля и счетных палат как специализированных органов государственного финансового контроля с особым статусом. Наряду с этим структура органов государственного финансового контроля и их полномочий соответствует уровням бюджетной системы.

     Вопросы координации деятельности органов государственного финансового контроля с целью исключения дублирования в их деятельности и обеспечения единой системы государственного финансового контроля на всех уровнях государственной власти до настоящего времени законодательно не решены.

     Независимость (административная автономность) контрольных органов является основным условием осуществления эффективного финансового контроля. Учитывая наличие особых скрытых связей и переплетение интересов в политике и финансах, достаточная независимость контрольных органов должна быть закреплена на законодательном уровне. Независимость должна распространяться на сам контрольный орган как государственный институт в системе государственно-функционального разделения ветвей власти, а также на положение его членов, ревизорских и инспекторских кадров.

     Функциональная  независимость Счетной палаты РФ обеспечивается установленным законом порядком выбора объектов контроля, подготовки и проведения контрольных мероприятий, надзора за ходом исправления выявленных недостатков и нарушений. Функциональной независимостью обладают и все иные органы государственного финансового контроля, что непосредственно следует из нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность⁷.

     Персональная  независимость руководящих должностных лиц контрольного органа и его инспекторско-ревизорского персонала также должна гарантироваться. В этих целях важную роль играет механизм назначения и снятия с должности высших должностных лиц контрольных органов, в особенности их руководителей.

     Российское  законодательство признает, что для  эффективного исполнения контрольных функций необходим определенный уровень персональной независимости контролеров и прежде всего сотрудников, принимающих решения от лица контрольного органа. С этой целью в законодательном порядке определяются гарантии правового статуса сотрудников контрольных органов.

     Финансовая  независимость является одним из основных условий, необходимых для самостоятельной работы, так как финансовые ограничения контрольного органа одновременно влекут за собой ограничение его деятельности.

     Принцип независимости в деятельности органов  финансового контроля исполнительной власти имеет две существенные особенности. С одной стороны, являясь частью административных структур, они напрямую подчиняются вышестоящей организации или должностному лицу. Это предопределяет их зависимость при формировании планов работы, составлении ревизионных программ, утверждении инструктивных материалов по проведению контрольных мероприятий, а также в осуществлении действий по их результатам. С другой стороны, они организационно обособлены от конкретных проверяемых объектов. Таким образом, органы государственного финансового контроля исполнительной власти имеют двойственную сущность: в общегосударственной структуре они являются органами внутреннего контроля исполнительных властей, а по отношению к проверяемым объектам выполняют задачу внешнего контроля. Кроме того, следует иметь в виду, что их деятельность подчинена вполне определенной цели – обеспечить реализацию последней стадии управленческого цикла, а именно в рамках обратной связи обеспечить руководство информацией о реальных последствиях принятых ранее финансовых решений. Ограниченная независимость является общим системным признаком статуса органов государственного финансового контроля, образованных в рамках исполнительной ветви власти.

     Необходимо  отметить, что в общегосударственном  масштабе установлены определенные дополнительные гарантии правового статуса работников органов государственного финансового контроля. При этом обеспечение государственной защиты предусматривает установленный законом перечень мер правовой защиты и мер безопасности. Для обеспечения защиты жизни и сохранности имущества защищаемых лиц законом предусмотрены такие меры, как личная охрана, выдача оружия и специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности, временное помещение в безопасное место, обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемом лице, изменение места работы и даже переселение на другое место жительства, в том числе с заменой документов и вплоть до изменения внешности. Одновременно Закон распространяет меры государственной защиты не только на работников контрольных органов, но и на их близких родственников.

     Если  рассматривать принципы деятельности, то это прежде всего законность, объективность и гласность. В смысле организации органов государственного контроля, их внутренней структуры и процедуры реализации поставленных перед ними задач необходимо отметить принцип системности или плановости в подготовке и проведении работ.

      Законность  – один из ключевых принципов деятельности органов государственного финансового контроля. Принцип законности в той или иной форме присутствует во всех без исключения нормативных правовых актах, регулирующих их деятельность⁸.

     Этот  принцип находит отражение в  первую очередь в том, что органы государственного финансового контроля при реализации своих задач руководствуются  Конституцией и законами Российской Федерации, действуют строго в пределах установленной им компетенции, в рамках их задач, функций и полномочий, а их должностные лица — в соответствии с правами и обязанностями, которыми они наделены. Сотрудники контрольных органов должны также соблюдать процедуры, установленные законом для тех или иных действий. В целом, контрольные органы и их должностные лица не должны допускать превышения своих функциональных и властных полномочий.

     Органы  государственного финансового контроля и их должностные лица обязаны компетентно и добросовестно исполнять свой служебный долг, защищать права и интересы граждан, общества, государства. В соответствии с действующим законодательством они несут ответственность за ущерб, причиненный органам государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органам местного самоуправления, хозяйствующим субъектам, гражданам в результате незаконных решений, действий или бездействия; за достоверность результатов проводимых контрольных мероприятий, а также за разглашение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.

     Органы  государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и их должностные лица, органы местного самоуправления, хозяйствующие субъекты, граждане вправе обжаловать решения, действия или бездействие органов государственного финансового контроля в административном и судебном порядке, если такие решения, действия или бездействие нарушают их права и законные интересы.

     Вместе  с тем закон предусматривает  защиту органов финансового контроля и их должностных лиц от внешнего воздействия в политических, популистских, групповых или корыстных целях. Должностные лица органов государственного финансового контроля при исполнении служебных обязанностей являются представителями государственной власти и находятся под ее защитой.

     Воздействие на должностных лиц органов государственного финансового контроля с целью воспрепятствовать исполнению ими служебных обязанностей либо добиться принятия решения в чью-либо пользу, насильственные действия, оскорбления, а равно клевета либо распространение искаженной информации о выполнении ими служебных обязанностей влекут за собой ответственность в ряде случаев вплоть до уголовной.

     Соблюдение  органами государственного финансового  контроля принципа законности диктуется не только конституционными и законодательными положениями, но и имеет принципиальное значение для содержания их работы, особенно в плане адекватности ее результатов. Только строго следуя положениям действующего законодательства, органы государственного финансового контроля реально могут дать объективную картину финансовой деятельности государства и его органов, распорядителей и получателей бюджетных и иных государственных средств, оптимальности финансовых потоков, эффективности функционирования бюджетной и в целом финансовой системы страны.

     Объективность является определяющим условием эффективной контрольной работы. Без объективности теряется смысл контроля как Функции управления, как основной формы обратной связи и базы для принятия управленческих решений. Принципу объективности подчинены все остальные принципы деятельности органов государственного финансового контроля. Именно для обеспечения объективного отражения реалий финансово-экономической деятельности контрольным органам необходима организационная и функциональная зависимость и гласность, чтобы избежать внешнего воздействия.

     Объективная оценка возможна только на основе законности действий субъектов и объектов контроля, законность – основной критерий эффективности.   Объективность  заключений   органов  финансового контроля тем выше, чем выше уровень обобщения получаемой информации, что обеспечивается системностью контрольной работы.

     Объективность заключений органов государственного финансового контроля обеспечивается несколькими способами. Один из них – установление высоких квалификационных требований к лицам, претендующим на ответственные должности.

     Законодательством определены требования, направленные на то чтобы в максимальной степени не допустить влияния личных или корпоративных интересов должностных лиц контрольных органов на их деятельность. Сотрудники контрольных органов не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Подобные общие требования установлены для всех сотрудников контрольных органов Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В отдельных случаях эти требования дублируются в нормативных актах о контрольных органах.

     В целях повышения объективности контрольные органы, как правило, наделены правом привлекать к своей работе специалистов иных организаций и независимых экспертов, а также наиболее квалифицированных сотрудников других органов контроля⁹.

     Большое значение для достижения объективности контроля имеет адекватное информационное обеспечение, поскольку на основании неполной или искаженной информации невозможно сделать правильные выводы. Закон предписывает всем объектам контроля предоставлять контрольным органам всю информацию и документацию, необходимую для обеспечения их деятельности; установлена ответственность за препятствование исполнению ими своих функций, предусмотрены соответствующие санкции.

     Принцип гласности в финансовой деятельности государства и в работе органов государственного финансового контроля является частным и непосредственным проявлением основополагающих положений Конституции РФ. Представляя собой один из главных инструментов реализации права граждан на получение информации о работе государственных органов и должностных лиц в демократическом обществе, принцип гласности распространяется и на финансовую деятельность государства. В перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации БК РФ включает и принцип гласности, который означает:

     – обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления;