Державне регулювання туристичного бізнесу в Україні

Державне регулювання туристичного бізнесу в Україні

Розвиток туризму впливає на національну економіку країни й окремих її регіонів. Він може бути короткочасним і тривалим. При короткочасному впливі за допомогою перерозподілу частини доходів населення в туристичний сектор зростає попит на послуги відповідних сегментів ринку. Це дає підставу розглядати розвиток туризму як інструмент перерозподілу видаткової частини бюджетів домогосподарств.

Довгостроковий вплив туризму створює ширший мультиплікативний ефект, що виявляється в розвитку сполучених галузей: будівництва, промисловості, сільського господарства, народних промислів і т. д. Унаслідок цього збільшується зайнятість населення, зростають його доходи. Так, досвід розвинутих країн, зокрема Франції, Іспанії, свідчить про те, що будівництво 100 місць розміщення туристів веде за собою створення 20 - 25 нових робочих місць по їх обслуговуванню.

Важливість розвитку туризму для національної і регіональної економіки визначає його державне регулювання. Законодавча основа державного регулювання туристичної діяльності в Україні складається з Закону України "Про туризм", прийнятих відповідно до нього державних законів і нормативно-правових актів України.

Держава, визнаючи туристичну діяльність як одну з пріоритетних галузей національної економіки, здійснює її регулювання відповідно до таких принципів:

- сприяти туристичній діяльності і створювати сприятливі умови для її розвитку;
- визначати і підтримувати пріоритетні напрями туристичної діяльності;
- формувати уявлення про Україну як про країну, сприятливу для туризму;
- здійснювати підтримку і захист українських туристів, туроператорів, турагентів і їх об'єднань.

Одна з основних цілей державного регулювання туристичної діяльності - забезпечити права громадян на відпочинок, свободу пересування та інші права при здійсненні подорожей.

Необхідність координації підприємницької діяльності, представлення і захист загальних майнових інтересів спонукає туроператорів і турагентів створювати об'єднання, що не суперечать законодавству.

Держава сприяє розвитку туристичної діяльності: допомагає готувати кадри, організовувати наукові дослідження в сфері туристичної індустрії, забезпечує картографічною продукцією тощо. За підтримкою держави українські туристи, туроператори, турагенти та їхні об'єднання беруть участь у міжнародних туристичних програмах.

Відповідно до законодавства, з метою просування туристичного продукту на світовому ринку орган виконавчої влади в сфері туризму створює представництва за межами України. Правовою основою міжнародного співробітництва в сфері туризму слугують міжнародні договори України.

Іншою важливою метою державного регулювання є охорона навколишньої природного середовища. Підприємництво в сфері туризму пов'язане з використанням природних рекреаційних туристичних ресурсів у вигляді лікувально-оздоровчих місцевостей, земель, лісів, водних ресурсів, природних заповідників, національних парків, курортів і т. д. Оскільки природні ресурси, як це встановлено законодавством, знаходяться в державній власності, то в умовах змішаної ринкової економіки їх використання в сфері туризму ґрунтується на орендних відносинах.

Охорона навколишнього природного середовища повинна здійснюватися таким чином, щоб у ході туристичної діяльності створювались умови для виховання культури, утворення й оздоровлення туристів.

Держава ставить за мету, розвиток туристичної індустрії, щоб забезпечити потреби громадян при здійсненні подорожей. Одночасне формування туристичної індустрії повинне бути орієнтоване на створення нових робочих місць, збільшення доходів держави і українських громадян, збереження об'єктів туристичного показу, раціональне використання природної, історичної, культурної спадщини, зміцнення міжнародних контактів.

Взаємини держави і ринку туристичних послуг можна умовно розділити на відносини з приводу:

- стимулювання підприємництва в сфері туризму;
- охорони навколишнього середовища, в тому числі природних рекреаційних туристичних ресурсів;
- охорони життя, здоров'я, захисту прав та інтересів споживачів туристичних послуг.

Для ринку рекреаційних і туристичних послуг характерна наявність великої кількості невеликих і дрібних фірм, які спеціалізуються на безпосередньому постачанні різноманітних послуг туристам і відпочиваючим, суб'єктам, що займаються діяльністю з організації турів.

Туризм - це капіталомісткий бізнес. Для створення індустрії туризму сучасного рівня необхідно залучати матеріальні і фінансові ресурси. У багатьох країнах індустрія туризму створювалась із залученням іноземного капіталу. Використання іноземних інвестицій, як свідчить світова практика, припускає активний державний вплив за допомогою податково-фінансової політики. Створення сприятливих умов для інвестицій у туристичну індустрію, надання пільгових кредитів, установлення податкових і митних пільг туроператорам і турагентам, що займаються туристичною діяльністю на території України, приваблюючи іноземних громадян у цю сферу, скорочення податків і зборів або звільнення від них на початковій стадії створюваних разом із закордонними інвесторами компаній і фірм, допомога цільовими бюджетними субсидіями - це ті заходи, що повинні бути узгоджені з обов'язковими умовами по створенню додаткових робочих місць і залученню місцевої робочої сили й інших ресурсів, що сприяють активізації економіки.

Надання послуг туризму і рекреації в умовах ринку повинне супроводжуватися захистом прав та інтересів споживачів, забезпеченням їхньої безпеки. Правову основу для цього створює Закон України "Про захист прав споживачів", що визначає права споживача на безпеку послуг, на одержання необхідної інформації, гарантії і відповідальності постачальника (виконавця) послуг і т. д.

Специфіка послуг туризму відбивається і на процесі їхнього ціноутворення. Для них характерна висока еластичність цін у різних сегментах туристичного ринку, що залежить від співвідношення попиту та пропозиції. Нематеріальна природа, незбереженість послуг зумовлюють особливості ринкового ризику, пов'язаного з утворенням нереалізованих запасів туристичного призначення, а також імовірність того, що ціна на ці товари й послуги може бути збита конкурентами. Виникає небезпека "цінових війн" у різних секторах індустрії туризму, що загострюється сезонною диференціацією цін, їхньою залежністю від цін і тарифів на товари й послуги сумісних галузей. Державне регулювання повинне враховувати цю специфіку при здійсненні перегляду цін і тарифів на послуги галузей із природною монополією.

Найважливішим засобом державного контролю над підприємництвом у сфері туризму є ліцензування цієї діяльності, стандартизація в туристичній індустрії, сертифікація туристичного продукту. Це необхідно для захисту прав та інтересів туристів.

Державне регулювання повинне будуватися так, щоб споживач був у центрі уваги, тільки тоді буде реалізоване його право на приступність послуг, право на відпочинок, на волю пересування. Зусилля держави повинні бути спрямовані не тільки на обмеження монополії в сфері пропозиції туристичних послуг, а й на підвищення соціальної відповідальності підприємництва.

Концептуальні завдання державного регулювання туристичного бізнесу на сучасному етапі розвитку економіки полягають у:

- розробленні національної концепції туризму, в якій повинен бути встановлений рівний пріоритет внутрішнього туризму і послуг іноземним туристам; на внутрішньому ринку перевага повинна віддаватися масовим видам туризму для українських громадян, доступних широким прошаркам населення; при обґрунтуванні регіональної політики доцільно стимулювати активізацію пропозиції послуг культурного й історичного туризму;

- сприянні розвитку туризму, що забезпечує відтворення та охорону природних і культурних ресурсів країни;
- створенні умов для формування адресного туризму соціа-льнонезахищених верств населення;
- створенні можливостей для погодженого розвитку всіх численних елементів сектора туризму;
- оптимальному поєднанні політичних, економічних, екологічних і соціальних вигод від туризму і розподілу їх усередині суспільства, зводячи при цьому до мінімуму проблеми, пов'язані з туризмом;
- формуванні на національному рівні необхідних координу-вальних структур у сфері вивчення ринку; оцінюванні можливостей розміщення, вибору типів і ступеня розвитку визначних об'єктів, послуг і інфраструктури в туристичному секторі;
- досягненні інвестиційної привабливості туризму; забезпеченні орієнтирів для постійного контролю за ходом і напрямами розвитку туризму.

Інструментами реалізації державної політики галузевого розвитку повинні стати державні цільові програми, розроблювальні і реалізовані на регіональному та місцевому рівнях.

Поряд із прямими методами регулювання, держава повинна використовувати методи непрямого впливу.

Туристична політика є системою соціально-економічних, правових, зовнішньополітичних, культурних та інших методів і заходів, що використовуються парламентами, урядами, державними та приватними організаціями, асоціаціями і установами, відповідальними за туристичну діяльність, з метою регулювання та координації туристичної галузі та створення умов для її розвитку.

Державний механізм управління в туристичній сфері розглядається як виважена система прийомів, важелів та методів впливу державних органів влади на діяльність усіх суб'єктів туристичного ринку, а також способів практичного застосування їх за тієї чи іншої ситуації, якою обумовлюються цілі та завдання розвитку галузі.

Туристська діяльність як предмет правового регулювання

Кандидат юридичних наук, доцент Н.І. Волошин

Багато роки сфера туризму, туристична діяльність, тобто діяльність з формування, просування і реалізації туристського продукту (туроператорська діяльність), а також інша діяльність з організації подорожей (ліцензування, стандартизація цієї діяльності, сертифікація туристських послуг, послуг готелів тощо) не мала надійного правового забезпечення. Таке становище породжувало стихійне нормотворчість, вело до нецивілізованій розвитку туристичного ринку.

Туризм, будучи сферою економіки, повною мірою сприймає регулюючий вплив норм різних галузей права: адміністративного, екологічного, страхового, митного, захисту прав споживачів та інших, які відносяться до невизначеному колу юридичних та фізичних осіб. У цьому ряді особливе значення відводиться цивільного права.

З прийняттям Цивільного кодексу Російської Федерації (частина перша: введена в дію з 1 січня 1995 р., частина друга - з 1 березня 1996 р.) були усунені численні нашарування і протиріччя в колишньому законодавстві, створені механізми захисту економічних і особистих прав громадян, визначені основні права та обов'язки підприємців, встановлені правила майнового обороту. Своїми нормами Цивільний кодекс охоплює і сферу туризму.

Хоча відносини, що виникають при реалізації прав громадян РФ, іноземних громадян та осіб без громадянства на відпочинок, свободу пересування та інших прав при здійсненні подорожей, регулюються Федеральним законом від 24 листопада 1996 р. "Про основи туристської діяльності в Російській Федерації ", практика надання туристських послуг неминуче стикається із застосуванням цивільного законодавства.

Туристська діяльність, надання туристичних послуг є підприємницька діяльність, яка регулюється цивільним законодавством. Відповідно до статті 2 ГК РФ підприємницької є самостійна, здійснювана на свій ризик діяльність, спрямована на систематичне отримання прибутку від користування майном, продажу товарів, виконання робіт або надання послуг особами, зареєстрованими в цій якості у встановленому законом порядку.

Зобов'язальні правовідносини між фірмою і туристом виникають на основі договору як юридичного факту, спрямованого на встановлення цивільних прав і обов'язків сторін. І тут постає питання - який вид договору з перерахованих у Цивільному кодексі України слід укладати на ринку туристичних послуг?

Звернемося до закону. Стаття 128 ГК розглядає послуги як один з об'єктів цивільних прав, а статті 779-783, об'єднані в главу 39 ЦК, присвячені договору возмездного надання послуг. За договором возмездного надання послуг виконавець зобов'язується за завданням замовника надати послуги (здійснити певні дії або здійснити певну діяльність), а замовник зобов'язується оплатити ці послуги (ст. 779 ЦК). Далі в цій статті говориться, що правила глави 39 ГК "застосовуються до договорів надання послуг зв'язку, медичних, ветеринарних, аудиторських, консультаційних, інформаційних послуг, послуг з навчання, туристичного обслуговування та інших ...".

Здавалося б, є пряма вказівка закону про вид договору з туристського обслуговування. Це повинен бути договір возмездного надання послуг.

При це туристські послуги будуть надаватися частіше за все не тим, хто реалізував туристичну путівку (турагент), а туристської організацією, безпосередньо надає послуги з проживання, харчування, транспортні та інші послуги, тобто третьою особою. Така можливість закріплена в ст. 780 ЦК, якщо про це буде зазначено в самому договорі між турагентом і туристом. Про можливість виконання зобов'язань третьою особою йдеться також у ст. 313 ГК: "Виконання зобов'язань може бути покладене боржником на третю особу, якщо із закону, інших правових актів, умов зобов'язання або його істоти не випливає обов'язок боржника виконати зобов'язання особисто ".

Однак у Федеральному законі "Про основи туристської діяльності в Російській Федерації ", прийнятому після вступу в силу частини другої Цивільного кодексу, за основу був узятий договір купівлі-продажу, який є найбільш поширеним видом договору, який застосовується в майновому обороті. Сім видів договорів купівлі-продажу описані в статтях 45 4 "5 66 ГК.

За договором купівлі-продажу, зазначається в статті 454 ГК, одна сторона (продавець) зобов'язана передати річ (товар) у власність другій стороні (покупцеві), а покупець зобов'язується прийняти цей товар і сплатити за нього певну грошову суму (ціну).

Для договору купівлі-продажу найменування та кількість товарів, що реалізуються є предметом договору, тобто його істотною умовою (ст. 43 2 ЦК), забезпечує чинність договору. Тому туристська послуга навряд чи може бути рівнозначним законодавчого терміну "річ (товар)" і визнана як предмет розглянутого виду договору.

Для входження туристської послуги у відносини купівлі-продажу Законом про основи туристської діяльності були введені: поняття "тур" як комплекс послуг по розміщенню, перевезенню, харчуванню туристів, екскурсійні послуги, послуги гідів-перекладачів і інші послуги, предоставляє мі в залежності від цілей подорожі, а також поняття "туристичний продукт" як право на тур, призначене для реалізації туристу.

Слід підтримати критику законодавчого поняття туристського продукту як право на тур1. Але, як пише М.Б. Биржаков у згаданій книзі "... у витоках римського права є догма - закон поганий, але він закон. Закон слід поважати і дотримуватися, і тому формально - туристський продукт - право на тур, а за своїм фізичній суті комплекс послуг, робіт і товарів; та сертифікації, тобто оцінки відповідності якості, підлягають не права, а конкретні послуги, роботи і товари ".

Пояснення зазначеного в Законі поняття туристського продукту як права на тур, призначені ченного для реалізації туристу, може бути наступне.

Право на тур, придбане туристом, є його суб'єктивним правом користуватися послугами, що входять в тур. А це і є майнове право туриста на надання туристських послуг, тобто те, що підлягає купівлі-продажу. Згідно з п. 4 ст. 454 ПС положення, передбачені договором купівлі-продажу, "застосовуються до продажу майнових прав, якщо інше не випливає із змісту або характеру цих прав ". Тут продається не кінцевий результат діяльності, що має речовий вираз, а туристичний продукт - право на тур, реалізація якого і приведе до результату - отримання комплексу туристичних послуг.

Далі. У ст. 421 ГК громадяни і юридичні особи вільні в укладанні договору. Сторони можуть укласти договір як передбачений, так і не передбачений законом або іншими правовими актами. Сторони можуть укласти договір, у якому містяться елементи різних договорів, передбачених законом або іншими правовими актами (змішаний договір). До відносин за змішаним договором застосовуються у відповідних частинах правила про договори, елементи яких містяться у змішаному договорі.

Наведена норма ГК дає підставу вважати, що договори на реалізацію туристського продукту є, по суті, змішаними договорами. У них міститься значна частка ознак договору возмездного надання послуг (у ст.779 ГК конкретно зазначено: "туристичне обслуговування"), а також ознак договору роздрібної купівлі-продажу, де у відповідності зі ст.492 ГК продавець, здійснює підприємець ську діяльність з продажу товару, зобов'язується передати покупцеві товар, призначені ченний для особистого, сімейного, домашнього чи іншого користування, не пов'язаного з підприємцям Тельського діяльністю.

Крім того, зміст ст. 10 Закону про основи туристської діяльності, в якій пропонується в загальному непроста структура договору, вказує на те, що договір на реалізацію туристичного продукту є змішаним договором.

В умовах підприємництва як серцевини ринкових відносин туристська діяльність повинна здійснюватися преждде за все на основі соціальних пріоритетів.

В останні роки утворилося значне переважання виїзного туризму над в'їзним, а отже, перевищення вивозу валюти над ввезенням. Причин тому безліч, але основна з них - нестримна комерціалізація туризму і, як наслідок, різке падіння конкурентоспроможності внутрішнього, а за ним і в'їзного туризму. У цій частині державних ве регулювання туристської діяльності (насамперед прийняття Закону про соціальний туризм) повинно бути націлене на відбудовн ня прийнятного балансу в'їзного та виїзного туризму, пожвавлення внутрішнього туризму. Необхідно використовувати також можливості, закладені в ст. 4 Федерального закону "Про основи туристської діяльності в Російській Федерації ": надання пільгових кредитів, встановлення податкових і митних пільг туроператорів і турагентів, які займаються туристської діяльністю на території РФ (внутрішній туризм) і що приваблює іноземних громадян для заняття туризмом на території РФ (в'їзний туризм).

Туристські послуги, перш за все внутрішнього туризму, повинні бути доступними для всіх верств населення. Лише в цьому випадку з'явиться серйозний стимул для розширення ринку споживчих послуг, які, у свою чергу, будуть конкурентоспроможними і забезпечать зростання зайнятості в сфері туризму.

Становленню туризму як сфери економіки на базі Закону про туристської діяльності могли б сприяти підготовка та прийняття Кодексу туристського обслуговування. З введенням в дію Федерального закону про туризм багато нагальні питання туристської діяльності отримали правове закріплення. Багато норм цих законів - регулює норми прямої дії, які не потребують для їх виконання прийняття інших нормативних правових актів. Є в цих законах відсильні норми. Є норми, що вимагають конкретизації в інших законодавчих актах або в актах органів виконавчої влади.

Разом з тим у Федеральному законі про туризм відсутні норми діяльності туристських організацій з надання основних туристських послуг, задоволенню відповідних потреб туристів. Саме з метою отримання туристських послуг громадяни здійснюють туристичні поїздки.

Кодекс туристського обслуговування міг би заповнити цей пробіл. Структура кодексу могла б бути такою:

Глава 1. Загальні положення. Статті: цілі Кодексу та правові основи туристського обслуговування, сфера застосування Кодексу, основні поняття, туристські організації, які надають туристичні послуги, ліцензування туристської діяльності та сертифікація туристичних послуг.

Глава 2. Основні види туристичних послуг. Статті: послуги з проживання, харчування, транспортні послуги, культурно-масові послуги, фізкультурно-оздоровчі послуги, обслуговування на туристичних маршрутах, екскурсійне обслуговування, додаткові туристські послуги і порядок їх надання.

Глава 3. Безпека, медичне обслуговування туристів, охорона навколишнього середовища. Статті: забезпечення безпеки та страхування туристів, медичне обслуговування туристів, природоохоронні заходи та екологічна дисципліна в процесі туристського обслуговування.

Глава 4. Гарантії та відповідальність. Статті: права споживачів туристичних послуг, гарантії з безпеки послуг, що надаються туристу, відповідальність туристської організації, інформація про подорож, відповідальність громадянина.

Прикінцеві положення. Кілька слів про правове забезпечення туристських зв'язків між країнами СНД.

Інтеграційні процеси, властиві економічним системам країн СНД, формують правове простір, відкриваючи при цьому шлях для єдиного туристського простору, туристського ринку.

Значне правовий вплив на поглиблення інтеграційних процесів держав -- учасників СНД у сфері туризму надали: міжурядову Угоду "Про співробітництво в галузі туризму ", підписана всіма правитель ствами СНД 23 грудня 1993, і Рекомендаційний законодавчий Акт Міжпарламентської Асамблеї держав - учасників СНД "Про основні засади співпраці держав - учасників СНД в галузі туризму ", прийнятий Асамблеєю 29 жовтня 1994

З урахуванням рекомендацій і в розвиток положень зазначених актів були прийняті "Тимчасові правила діяльності у сфері туризму на території Республіки Білорусь "(затверджені Міністерством спорту і туризму РБ 17 жовтня 1996 р.), Федеральний закон від 24 листопада 1996 р. "Про основи туристської діяльності в Російській Федерації ", законодавчі та інші правові акти в інших країнах СНД. Прийнято ряд угод у сфері туризму між Росією і іншими країнами СНД.

Постановою Постійної комісії Міжпарламентської Асамблеї з питань культури, науки, освіти та інформації від 29 травня 1997 схвалена Міждержавна цільова програма "Розвиток туристських зв'язків між державами - учасниками СНД "(концепція).

Разом з тим темпи правотворчості у сфері туризму (де інтеграційні процеси обумовлені загальною зацікавленістю країн Співдружності), глибина правового регулювання туристської діяльності, режим державної підтримки внутрішнього, в'їзного та соціального туризму, правовий захист туристів і туристських послуг і ряд інших положень правових актів про туризм не можуть задовольнити потреби туристської практики.

Істотне вплив на інтеграційні процеси, в тому числі в сфері туризму, надають двосторонні акти держав - учасниць СНД. Так, правовою основою Союзу Росії та Білорусі стали Договір про Союз Білорусі і Росії від 2 квітня 1997 р. і Статут Союзу Білорусі і Росії, підписаний президентами цих держав 23 травня 1997 Відповідно до ст. 12 Статуту завданнями Союзу в правовій сфері є: розвиток нормативно-правової бази з метою забезпечення подальшої інтеграції держав - учасників СНД; уніфікація і погоджений розвиток законодавства держав - учасників СНД; співпрацю в області кодифікації та систематизації нормативних правових актів; взаємна юридична допомога, співпраця в створенні і розвитку інформаційних баз даних у різних галузях права.

Кожна з названих позицій Статуту - це, по суті, напрямок у формуванні також системи правового регулювання туристської діяльності в Союзі Білорусі і Росії, а можливо, і основ такої системи в рамках всіх країн СНД.

Об'єктом міждержавного регулювання могли б стати в першу чергу основні нормативні поняття: туризм, турист, туристична діяльність, види туризму, туристський продукт, туристська послуга, туристські ресурси, договір та ін Їх термінологічні значення повинні бути єдиними і відповідати поняттями, вживаючи емим в міжнародній практиці туристської за рекомендаціями Всесвітньої туристської організації. Такий підхід сприяв би формуванню правової бази регулювання туристської діяльності у вигляді модельного законодавчого акта, який використовується при розробці національних нормативних актів у сфері туризму в країнах СНД.

Правове поле країн Співдружності в сфері туризму відкрито. Так, проголошення державної підтримки таких пріоритетних напрямів туристської діяльності, як внутрішній, в'їзний, соціальний і самодіяльний туризм, повинно бути організаційно забезпечено прийняттям відповідного закону. Правовідносини користування туристичними ресурсами також вимагають прийняття законодавчого акта про туристської ренти як різновиду економічної, де рентні доходи використовувалися б виключно для відновлення і розширення ресурсної бази туризму. Правового регулювання потребують питання професійно -кваліфікаційної структури туризму і системи освітніх стандартів, класифікації туристських організацій, маршрутів та екскурсійних об'єктів, а також питання забезпечення безпеки туристів, захисту їх інтересів за межами своєї країни і страхування при здійсненні туристичної діяльності.

Професійна діяльність фахівців у сфері туризму вимагає знань правових основ ринкової економіки, і перш за все норм цивільного законодавства (у в чому схожих у різних країнах Спів?? ЕСТВ), спрямовані на стабільне регулювання, що склалися в результаті реформ відносин, які встановили нові правила майнового обороту. На жаль, підприємницька практика ряду туристських фірм заснована на прагненні обійти закон. Але комерціалізація туристської діяльності не повинна супроводжуватися беззаконням, в тому числі по через незнання закону. Незнання або нерозуміння закону не звільняє від відповідальності. Спеціаліст зобов'язаний орієнтуватися в численних юридичних джерелах, знати основні нормативні акти відповідної галузі права, вміти відстоювати права та інтереси своєї туристської організації з посиланням на закон.

Список літератури

http://lib.sportedu.ru

http://tourlib.net/books_ukr

Пуцентейло П.Р. Економіка і організація туристично-готельного підприємництва

http://refs.co.ua