Бюрократия и бюрократизм в административно-государственных учреждениях

      Функциональные  теории бюрократии. Американский социолог Талькотт Парсонс (1902-1979), основываясь на структурно-функциональном подходе, считал, что среди наиболее важных черт бюрократии  находится институализация ролей в виде должностей с хорошо очерченными должностными функциями, полномочиями и властью, отделенных от  сфер часной жизни лица. Должности дифференцируются по двум основаниям – по функциям, выполняемым для организации, и по месту иерархии или «вертикали» подчинения.  Развитие бюрократической организации требует, чтобы каждой профессиональной роли соответствовал определённый вид должности, когда должностное лицо назначается посредством заключения некоего договора о найме. Это предполагает наличие определенного рынка труда для распределения человеческих услуг посредством переговоров об условиях найма и карьерных возможностей. Основываясь на изучении отношений между правительством  и окружающей его социальной средой (группы интересов, политические партии, добровольные ассоциации и др.), Парсон утверждал, что развитие бюрократических структур происходит, как правило, в правительствах. Парсон рассматривал бюрократическую организацию как преимущественно политический феномен, поскольку она в первую очередь ориентирована на достижение коллективных целей.

      Другой  американский социолог П. Блау показал, что критерий для определения  бюрократической организации лежит  в процедурах модернизации и координации  усилий различных подгрупп для достижения общих целей. Однако происходящая в организациях деятельность никогда не может полностью соответствовать официальным предписаниям, и эти расхождения представляют наибольший интерес для исследователей.

      Р. Мертон одним из первых обратил внимание на проблему взаимоотношения между  рациональностью и жесткостью бюрократических организаций. Его идеи о социальной структуре организаций нашли развитие в концепции «механической » и «органической» управленческих систем. Первая включает структуры, соотносимые с рациональной моделью, и наиболее подходит для решения долговременных стабильных задач. Вторая, напротив, наиболее подходит к нестабильным условиям и ситуациям, когда проблемы и указания не могут быть разделены среди специалистов на основе ярко  выраженной иерархии. Сотрудники должны выполнять свои специальные задачи в свете понимания или задач организации в целом. Для такой работы теряет смысл формальное определение обязанностей, разделение полномочий и следование инструкциям. Здесь на первый план выходит сотрудничество с другими участниками в решении поставленной задачи в процессе скорее горизонтальных консультаций, чем вертикальных команд.

      Конфликтные теории бюрократии. До сих пор мы рассматривали бюрократию с позиции функционализма, для которого главная проблема сводится к обеспечению четкости функционирования отдельных взаимосвязанных звеньев организации. Сторонники теорий конфликта предлагаю другое объяснение бюрократии. Они акцентируют внимание на роли в бюрократии в борьбе за власть, происходящей как в рамках общества, так и  в отдельных социальных группах.

      Классовый характер бюрократии подчеркивал Карл Маркс (1818-1883). Он считал бюрократию привилегированным  слоем  служащих, призванных осуществлять власть и господство в организации. Основной компонент сознания бюрократии – чувство статуса, принадлежность к властвующей элите. К важнейшим чертам бюрократии относятся иерархичность, жесткая регламентация в отношениях между институтами и группами, многоступенчатость в передаче информации, конформизм и авторитарность сознания и поведения. «Бюрократия считает самое себя конечной целью государства, - писал К.Маркс. – Так как бюрократия делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с «реальными» целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание – за формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи – в государственные». Таким образом, по мнению Маркса, бюрократия есть организм-паразит, обслуживающий интересы господствующего класса и относящийся к государству как к сфере своих и частных интересов.

      Французский социолог Мишель Крозье утверждает, что  власть бюрократии основана на доступе  к информации: бюрократическая структура  «организована таким образом, что  люди получают доступ к информации, возможность предвидеть результаты и, следовательно, приобретают влияние в точном соответствии с их статусом в иерархической системе». Во всех социальных группах происходит непрерывная борьба за власть, которую необходимо сдерживать, иначе деятельность группы будет парализована. Некоторые свойства бюрократии способствуют урегулированию конфликтов. К ним относятся система распределения власти, а также четко определенные роли и методы работы. В результате бюрократическая структура способствует укреплению дисциплины и улаживанию споров.

      Как функциональные, так и конфликтные  теории подчеркивают ограниченность бюрократии, что проявляется не только во внутриорганизационных  процессах административно-государственных  учреждений, но и в их взаимодействии с внешним окружением, т.е. обществом. Отсюда неизбежные сбои в ее работе.

         Изъяны бюрократии, связанные с особенностями бюрократических организаций. Первая причина возможных изъянов – это правила, которые становятся самоцелью. Развитие и укрупнение бюрократической организации имеет следствием ситуацию, когда процесс принятия решений, выработке правил, их изменения или интерпретации все дальше и дальше удаляются от места, где они выполняются. Жесткость организации растет, обновление тормозится, лица, принимающие решения и находящиеся на верхнем (институциональном) уровне организации, концентрируются скорее на решении внутренних вопросах, чем на налаживание связей между организацией и её окружением. А те люди, у которых знания и информация находятся, так сказать, на «кончиках пальцев», люди, непосредственно «делающие дело», выключаются из процесса принятия решений и разработки правил.

      Вторая  причина заключается в подмене  цели государственной организации, устанавливаемой извне в соответствии с общественными нуждами, целями отдельных групп служащих. Таким  образом, государственные (общественные) цели заменяются частными (групповыми), направленными на самовоспроизводство организации, расширение её роли и бюджета. Причем такая замена может происходить и внутри организации, когда отдел (группа) утверждает свою уникальность и важность для организации в целом.

      Третья  причина возможных изъянов связана  с отсутствием мотивации  у  подчиненных, что может усилить  стремление к мелочной опеке со стороны  начальника, а это, в свою очередь, вызывает  недовольство  работников и усиление апатии. Таким образом, правила, выработанные для того, чтобы устраняя личное начало, уменьшить или устранить напряженность, свойственную отношениям подчинения и контроля, в результате закрепляют эту напряженность «подхлестыванием» низкой мотивации работников. Получается замкнутый круг мелочной опеки.

      Четвертая причина изъянов обуславливается  целой группой факторов. Использование  руководством организации деперсонализированных  правил, мелочной опеки и централизации  повышает равнодушие на всех уровнях, потому что принимаемые на высшем уровне решения не обсуждаются. Все это усиливает власть узкой группы людей,  находящихся по своим статусн6ым позициям на вершине административной иерархии, при пассивности подчиненных, что может привести к выходу руководителей организации из-под контроля формальных правил под предлогом адаптации последних для повышения эффективности организации. В результате становится актуальной опасность появления авторитарных методов руководства.

      Изъяны  бюрократии, связанные с особенностями её статуса как особой  социальной группы. Статус бюрократии как особой социальной группы определяется законным правом принуждения, отличающим государство от других субъектов управления, а также отсутствием четких и универсальных критериев оценки результативности работы государственных учреждений. Кроме того, социальный статус бюрократии базируется на владении «техникой управления» (специальная подготовка, знание правил бюрократического процесса в ведомствах, сети неформальных связей внутри организаций). Из этих особенностей статуса бюрократии вытекают возможные причины изъянов в её работе.

      Суть  первой причины в отсутствии заинтересованности в наиболее эффективных решениях. Специализированные предпочтения населения  не позволяет соизмерять значимость выполняемых бюрократами функций со значимостью работы других органов. Например, работники органов образования не могут и не должны сравнивать эффективность и значимость их работы с деятельностью служб здравоохранения.

      Вторая  причина заключается в незаинтересованности бюрократии в реформах. Государственные служащие стеснены инструкциями в расходовании бюджетных средств, в силу чего им трудно пойти на нововведение, даже если оно сулит значительное улучшение качества предоставленных услуг. Кроме того, лишь незначительную часть возможного выигрыша от отдачи успешных нововведений может получить их непосредственный инициатор - государственный служащий. Отсюда характерное для бюрократии стремление к стабильности.

      Третья  причина заключается в стремлении бюрократии монополизировать знания и технику управления, что в условиях специализации и профессионализации позволяет установить контроль за собственными административными процедурами и благами, распределяемыми соответствующим ведомством.

      Вместе с тем, несмотря на изъяны в работе, есть такие общие свойства бюрократии, которые выделяют ее роль в государственном управлении как центральную и позволят говорить о ней не только как об административной общности, но и как о серьёзной политической силе. Для системы государственного управления, с которой взаимодействуют политические институты общества, основной проблемой становится выяснение форм влияние политики на администрирование.

      Дело  в том, что бюрократия, выполняя свои административные функции, обладает властными полномочиями и может «по своему» усмотрению решать поставленные задачи, т.е. она свободна в выборе средств, путей, способов. В этом и заключен властный потенциал бюрократии. От того, как он используется, в чьих интересах и какие цели преследует, зависит и социальная полезность либо бесполезность или даже вредность бюрократии, следствием чего являются изъяны в ее работе.

      Вследствие  всевозможных изъянов в работе бюрократии возникает опасность перерастания рациональной системы управления организацией или обществом в самовоспроизводящуюся и самодовлеющую машину, т.е. бюрократизм.

      Главный фактор, постоянно подпитывающий  ростки бюрократизма – это властный потенциал бюрократии. Власть может  функционировать как управление, т.е. существует непроницаемые для общественности сферы, где воля и усилия профессионалов-управленцев оказывают определяющее влияние на действия официальной – «видимой» - власти, к которой обращены доверие и требования населения. В этом смысле бюрократизм есть управление, исключающее гласность. Незримой властью обладают разные группы в бюрократической иерархии. Служащие специализированных государственных органов имеют преимущества в информированности по тем конкретным вопросам, которые входят в сферу их ответственности. Это позволяет им в существенной степени формировать мнения политиков. Тем самым бюрократия располагает огромными возможностями влиять на характер политических решений, в подготовке которых сама принимает непосредственное участие.

      Кроме того, нередко возникает неформальные коалиции между специализированными государственными органами и группами интересов, отстаивающими принятие конкретных решений. Бюрократия заинтересована в укреплении связей с лобби. При недостаточной ясности и объективности критериев, по которым оценивается работа служащих, основную опасность для них представляет не столько умеренное недовольство общим положением дел со стороны большинства, т.е. населения, сколько целенаправленная критика меньшинства, т.е. заинтересованных групп, даже если она сосредоточена на частностях. В случае ухода с государственной службы влиятельные группы могут предоставить высокооплачиваемую работу в частном секторе тем чиновникам, которые ранее сумели заручиться их симпатией. Такие связи могут перерасти легальные рамки и превратиться в форму теневой политики.

      В политическом смысле бюрократизм предоставляет собой освобождение административного аппарата государства от контроля со стороны выборных органов власти, политических партий, избирателей. В данном случае бюрократия из средств выполнения решений выборных должностных лиц превращается в самостоятельную политическую силу с интересами, реализация которых может существенно искажать или даже противостоять официально провозглашенным целям правительства. Таким образом, бюрократия приобретает изначально не свойственные ей функции политического руководства, заполняя собой образовавшийся по тем или иным конкретным причинам политический вакуум и способна навязывать обществу свой собственный интерес, выдавая его за государственный.