Бюрократия и бюрократизм в административно-государственных учреждениях

      Табель  о рангах открывала доступ в ряды дворянства лицам «подлого» происхождения: дослужившиеся до первого офицерского чина в военной службе и VIII ранга на гражданской получали наследственное дворянство и все проистекавшие из этого привилегии. Происходило обюрокрачивание дворянства и одворянивание бюрократии. [10]

      [5]В годы административных реформ Петра 1 сложился новый механизм управления страной. От предшествующего его отличали два признака: рационалистическое начало и начало бюрократическое. Рационализм проявлялся в четком разграничении прав и обязанностей между центральными учреждениями. В основу разграничения был положен отраслевой принцип. В результате была создана стройная система органов управления, компетенция которых распространялась на всю страну.

      Приказная система, практически лишенная системности, была заменена коллегиальной. Бюрократическое  начало выражалось в создании иерархии единообразных учреждений, руководствовавшихся  в своей деятельности регламентами, инструкциями и наставлениями. Регламентации подвергалась не только работа учреждений, но и каждый шаг должностного лица, регламентировано было и движение бумаг, документов.

      Царь  в оформившейся абсолютистской системе  пользовался неограниченной властью. Вся чиновная рать от копииста до вельможи находилась в зависимости от монарха. Эту зависимость по сравнению с предшествующим временем усиливали перевод чиновников с натурального на денежное содержание и введение нового критерия служебной годности. В то же время эта рать приобрела большую, чем раньше, самостоятельность, в силу тех самых регламентов, уставов и наставлений, которые с таким усердием разрабатывал Петр. Бюрократия находилась в зависимости от царя, но и царь испытывал огромное влияние бюрократии, поскольку она должна была выполнять его волю, очерченную указами. [5]

      [10]Контроль за деятельностью государственного аппарата должен был свести независимость государственного механизма до минимума. Для достижения этой цели, оказавшейся эфемерной, Петр создал два института контроля - фискальную службу и прокуратуру. Делали они общее дело - контролировали бюрократический аппарат, но разными средствами: прокурорский надзор осуществлялся в стенах канцелярий, фискальный - преимущественно за их пределами. Отличие, далее, состояло и в формах комплектования институтов: если прокуратура являлась полностью бюрократическим учреждением, вакансии в котором заполнялись назначенными царем чиновниками, то в низшем звене фискального надзора иногда прослеживается выборное начало, когда речь шла о фискалах от посадского населения. Контролирующие функции имели ограниченное значение. Иначе и не могло быть в государстве с монархическим строем, где не народ, а бюрократия правила и себя же контролировала.

      Новая система управления являлась шагом вперед в государственном строительстве: она заменила архаичную приказную систему, являясь одним из важнейших элементов европеизации России, и, наконец, в условиях феодального правопорядка положила начало законности.

      Давая общую положительную оценку административным новшествам, не следует забывать и об их негативных сторонах. Так, унификация управления уничтожала особенности организации власти на окраинах государства (Дон) и игнорировала специфику управления территориями, населенными нерусскими народами. Пример из другой сферы: при Петре личностное начало приобрело импульсы для своего развития, и в то же время крепостнический режим безжалостно подавлял это же личностное начало у многомиллионной массы крестьян.

      Столь же неоднозначной должна быть оценка складывавшейся при Петре бюрократии. Без бюрократии не могло существовать ни одно государство нового времени, какую бы форму правления оно ни имело. Наличие бюрократии, как о том свидетельствует исторический опыт России XVIII в., даже в годы безвременья, когда трон занимали серые личности, лишенные инициативы и способностей к государственной деятельности, позволяло стране в силу инерции двигаться вперед, правда, медленнее, без прежнего блеска, но в ранее заданном направлении.

      Существование бюрократии еще не означало абсолютного зла. Весь вопрос - в какой мере бюрократии удалось обособиться от остального общества, обрести независимость от него и в какой мере ее деятельность подвергалась контролю со стороны общества. Отдадим должное Петру Великому - он понимал наличие изъянов, присущих бюрократии, и пытался преодолеть их, однако пользовался средствами, которые не могли принести ожидаемого эффекта: бюрократию он контролировал бюрократическими же средствами. [10]

      [9]Традиционно при анализе и оценке государственного управления в нем обнаруживается и отмечается наличие бюрократизма. Проявления последнего стали чуть ли не национальной чертой российского государственного аппарата. Позднее, в послереформенный период (1882 г.) Р.А. Фадеев констатирует, что "историческое развитие, выразившееся у каждого европейского народа разнообразными формами общественного устройства, поглощено в России единственною и исключительною формою - развитием бюрократической опеки до крайнего предела, т.е. механическим отношением правительства к текущей народной жизни и наоборот". В 1905 году Л.А. Тихомиров назвал предшествовавший сорокалетний период "бюрократической узурпацией" и подчеркнул, что "при безмерном количестве "дел" всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно. В действительности, верховная власть не может ни знать, ни обсудить, ни проверить почти ничего. Поэтому ее управляющая роль делается лишь кажущейся. Поглощенная же лично в эти миллионы мелких управляющих дел, она не имеет возможности их контролировать. В результате - единственной действительной властью страны является канцелярия.

      Буквально через несколько лет после  Октябрьской революции ее инициатор и руководитель В.И. Ленин начал с тревогой и болью говорить о всепроникающем бюрократизме в партийном и советском аппарате и в конце своей жизни пришел к выводу, что если что и погубит социализм, так это бюрократизм. Весь период социализма до 1991 года мы "мягко" обозначили периодом авторитарного бюрократизма. Не прошло и нескольких лет демократической России, как вновь все ощущают и говорят о том, что сегодняшний государственный аппарат погружен в бюрократизм. [9]

      Из  вышеизложенного, можно сделать вывод, что бюрократия появляется тогда, когда появляется иерархическая структура государственного управления.

      В XVII в. слой бюрократов складывался из бояр. А боярин – это чин. Следовательно, бюрократы того времени были чинные люди из знатных родов.

      А в XVIII в., наоборот, бюрократический слой складывался из бюрократов, имеющих ум, служебное рвение, образование, т.е. из сенаторов.

      Но  в XVII в. все эти должности не были наделены полномочиями правомерно. И лишь во время правления Петра I все учреждения, составляющие бюрократию, были обеспечены инструкциями, регламентациями и штатами.

      Также, можно сделать вывод, что Табель о Рангах 1722 г. занял особое место в формировании бюрократии. Табель привела в систему и унифицировала все чины империи.

      Также при Петре создаются два института  контроля за бюрократическим аппаратом: фискальная служба и прокуратура.

      При Ленине, весь период социализма обозначают как авторитарный бюрократизм. Но и  сейчас государственный аппарат  вновь погружается в бюрократизм. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 3. Основные теории бюрократии.

                               Бюрократизм 

      Вокруг  исследования проблем бюрократии и  разнообразных аспектов её проявления в практике государственного управления сложилось несколько научных  теорий. Остановимся на основных теориях  бюрократии.

      [1]В начале нашего века немецкий социолог М.Вебер разработал теорию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, пришедшей на смену учреждениям, основанным на традициях или индивидуальной харизме. Вебер полагал, что бюрократия технически способна к достижению высочайшего уровня эффективности, и в этом смысле она формально является самым рациональным из всех известных средств осуществления управления людьми. Она выше любой другой формы по точности, стабильности, компетентности, дисциплинированности, надежности. Ключевым для успеха бюрократической формы управления является существование формальных правил со следующими характеристиками: правила известны всем; цель правил ясна; определены условия применения правил; четкое формулирование правил обеспечивает их однозначность.

      По  Веберу, характерными чертами бюрократического управления являются:

      регламентированность, то есть функции организации четко определены с помощью нормативных актов, а внутриорганизационное устройство обеспечивается решениями, которые протоколируются, и правилами в форме письменных инструкций, подлежащим хранении.;

      иерархичность, то есть должностное лицо обладает четко определенной компетенцией внутри субординационного разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом;

      отстраненность  от владения средствами управления, то есть средства, служащие для исполнения функций управления, составляют собственность организации (государства), а не личную собственность отдельных администраторов, следовательно, должностное лицо не может присвоить себе свою должность и она не может быть продана, подарена или передана по наследству;

      постоянство, то есть должность представляет собой постоянное занятие по найму с фиксированной зарплатой, с перспективой регулярного служебного продвижения, а после отставки – с гарантированной пенсией;

      опытность и безличность, то есть должностные лица назначаются на основе своих профессиональных качеств без произвола и личных предпочтений со стороны руководства.

      Вебер определял бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных  и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное  внимание недискреционным  аспектам управления».

      Как отмечал П.Блау термин «бюрократия» указывает скорее на усилия, затрачиваемые для поддержания функционирования организации, а не на усилия, необходимые для достижения ее основных целей. Но далеко не все организации являются бюрократически рациональными, и даже созданные по такому принципу организации сильно различаются своими структурами и процессами. Вебер считал, что ближе всего к его идеальному типу, основанному на юридической и рациональной власти, были в начале XX в. Государственные и частные организации Западной Европы и США.

      В последствии исследователи критиковали  Вебера за то, что он обращал внимание только на формальные черты бюрократии, опуская неформальные отношения  и несанкционированные правилами  модели поведения, развивающиеся в  рамках формальных организаций. Если ввести в рациональную организацию самую динамичную переменную величину – людей, то окажется, что у людей могут быть свои цели, не всегда совпадающие с целями тех, кто управляет ими. Элтона Мэйо в Хоторне произвели  настоящую революцию в индустриальной социологии, создав «школу человеческих отношений». Эти исследования доказывали, что силы взаимодействия между людьми могут быть действеннее приказов руководителя или разработанных в организации материальных стимулов. 

      Кроме того, Вебера критиковали за идеализированную концепцию бюрократии, поскольку, дав описание функций различных элементов, его модель не выделяет ни дисфункций, ни конфликтов, возникающий между составляющими систему элементами. Было показано, что черты бюрократии, рассматриваемые Вебером как достоинства, имеют и свои патологии, то есть в действительности происходит причудливое соединение преимуществ и недостатков бюрократической организации. Например, строго очерченная юрисдикция может выразиться в таком недостатке, как ограниченность видения проблемы. Знание правил и инструкций – в рутинном существовании. Иерархичность власти –  в помехах коммуникации и передачи информации, потере воображения и инновационности. Самый несомненный признак бюрократии, когда первый, кто отвечает на ваш звонок, не может ничем вам помочь. В специальной литературе это явление называется  «бюропатологиями» -  негативными состояниями бюрократии, являющимися обратной стороной её достоинств.

      При соотнесении достоинств и недостатков  бюрократии необходимо учитывать исторические, социально-экономические, политические и культурные условия ее существования. Так, для традиционной модели бюрократии характерно отсутствие у чиновников каких-либо личных и корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений; мизерное жалованье, предполагающее, что основной финансовый источник существования – взятки и поборы с населения; безболезненная взаимозаменяемость, поскольку чиновники не обладают узкой профессиональной специализацией; систематическое обновление аппарата. Для этой модели характерна жесткая персональная зависимость бюрократов от первого лица в государстве.

      В современных переходных обществах  налицо сочетание черт традиционных и рациональных бюрократических структур, порождающее симбиозы, существенно расходящиеся с классическим идеальным типом бюрократии. Так,  рациональные бюрократические структуры используют служащих, получающих жалованье: нанятые на работу чиновники трудятся полный рабочий день;  при этом предполагается, что они не будут повышать свой доход за счет внешних источников. Напротив, традиционные   бюрократические структуры предполагают, что государство не оплачивает полный рабочий день чиновников, и должностные лица должны самостоятельно пополнять своё достаточно скромное жалованье путем получения подарков, комиссионных или платежей от лиц, находящихся в подчинении. К тому же, современные административно-государственные учреждения имеют чрезвычайно высокий уровень специализации, определяющий их взаимозависимость, что формирует пересекающиеся многолинейные функции и командные связи. Традиционные же бюрократические структуры достаточно просты и однолинейны, в них зависимость носит личный характер, что формирует клиентельные формы взаимосвязей.